Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera

CP.: Rafael E. Ostau De Lafont Planeta

Exp.: 11001-03-24-000-2002-00309-01

PROBLEMA JURÍDICO

¿Están obligadas las entidades oficiales a enviar su correspondencia a través de la red oficial de correos?

HECHOS RELEVANTES

Un ciudadano, en ejercicio de la acción de consagrada en el artículo 84 C.C.A, demanda la nulidad del oficio No. 32760-000850[1] expedido por el Ministerio de Comunicaciones, mediante el cual se da respuesta a la petición elevada por la Asociación Colombiana de Empresas de Mensajería Especializada acerca de la obligación de las entidades oficiales del orden nacional de contratar los servicios de mensajería especializada con ADPOSTAL.

La demanda se fundamenta entre otros,  en los siguientes cargos de violación:

• El oficio fue firmado por funcionario incompetente, dado que la titular de la Cartera (Ministra de Comunicaciones) es quien debe dar respuesta a la petición formulada pues de su contenido se desprende  una orden a todas las entidades oficiales y semioficiales de contratar los servicio de mensajería especializada con la red oficial de correos.
• El acto demandado está falsa y contradictoriamente motivado por cuanto se fundamenta en una interpretación equivocada de la Ley 80 de 1993.
• El Ministerio de Comunicaciones, a través del acto demandado, ha dado carácter obligatorio al concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil que sirve de fundamento al sentido del oficio.

 CONSIDERACIONES DEL CONSEJO DE ESTADO

La Sala declara probada la excepción de inepta demanda alegada por la parte demandada toda vez que el oficio impugnado no constituye acto administrativo, salvo  la expresión “efectivamente las entidades oficiales y semioficiales del orden Nacional deben transportar absolutamente toda su correspondencia a través de la red oficial de correos.”, contenida en el numeral PRIMERO de dicho oficio, que sí constituye acto administrativo. En consecuencia la Sala se inhibió de pronunciarse de fondo sobre los cargos de la demanda.

Sin embargo, en relación con la expresión anteriormente citada la Sala declaró su nulidad debido a que su contenido reglamenta el artículo 37 de la Ley 80 de 1993 e introduce una declaración dispositiva en una respuesta a un derecho de petición de consulta, lo cual resulta abiertamente violatorio del artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política. 

ACLARACIÓN DE VOTO

Monopolio estatal en la prestación del servicio de correo a la luz de la Constitución de 1991

El Estado antes de la vigencia de la Constitución de 1991 ejercía el monopolio estatal en la prestación del servicio de correos y, por lo tanto, era posible para ese entonces que el Ministerio de Comunicaciones, pudiera disponer discrecionalmente de la red oficial y del servicio de mensajeria especializada, modalidades del género común de servicios postales, como en efecto lo hizo, durante varios años donde el servicio se prestó por ADPOSTAL y AVIANCA  entre 1919 y 1999.

La situación no es la misma a partir de la Constitución de 1991, donde el artículo 333 de la Carta Política, consagra el principio de la libertad económica y de la libre competencia como un derecho de todos, y las empresas industriales y comerciales del Estado no se encuentran excluidas de su aplicación. Así, ADPOSTAL que mediante Decreto 2124 de 1994 fue transformada en empresa industrial y comercial del Estado para regirse por el derecho privado dentro de un régimen de competencia económica, mal podría prevalerse de ventajas que tenia bajo las condiciones anteriores a la Constitución de 1991, en detrimento de otras empresas que quieran acceder a una concesión del servicio de correo o a una licencia de una mensajería especializada.

El concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado[2]

El alcance que le concede  la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es errado y no tiene en cuenta la disposición constitucional arriba mencionada, que impide la existencia de monopolios diferentes a los fiscales. El principio de la libre competencia se impone y debe respetarse tanto por el legislador como por la Administración. Es más, el análisis del artículo 37 de la ley 80 de 1993 que distingue entre mensajería especializada y correos como especies del genero común de servicios postales, debe interpretarse en forma sistémica, ya que no sustrae de la aplicación de las normas de competencia ni a la una ni a la otra. Lo que dicha disposición establece es cual régimen contractual  era el aplicable a una y otra actividad, así: mientras para el servicio de correo se requiere participar en un proceso de selección objetiva para acceder a un contrato de concesión, en la mensajería especializada, la posibilidad de operar se da a través de una licencia.

Obligación de las entidades oficiales de contratar con la red oficial de correos

En otras palabras, ninguna especie de los servicios postales a partir de la Constitución de 1991, se encuentra excluida de la aplicación del derecho de la competencia. El Estado y el Ministerio de Comunicaciones pueden reglamentar y vigilar el sector, combatir la gran ilegalidad existente en el mismo, en particular, tratándose de empresas de mensajería especializada, pero no pueden otorgar prerrogativas ajenas a un régimen constitucional y legal de competencia, que le exige neutralidad en la selección de los operadores.

Mal podía entonces el Ministerio de Comunicaciones, como autoridad administrativa, a sabiendas de que no existían diferentes concesionarios del servicio de correo, es decir que la “red oficial de correos” estaba integrada por una sola empresa sometida a la competencia y adscrita al mismo, otorgarle una ventaja competitiva, en detrimento de los demás operadores legales del mercado.

Es diferente que ADPOSTAL o la filial creada como sociedad anónima de carácter público a partir del Decreto 4310 del 25 de noviembre de 2005 puedan competir en igualdad de condiciones y participen en franca lid en un proceso de selección objetiva para acceder a un contrato de concesión, y otra muy distinta que ADPOSTAL, prevalida de ser adscrita al Ministerio de Comunicaciones, integrada en su Junta Directiva solo por representantes del Gobierno nacional, pueda obtener por esta razón, el privilegio de prestar el servicio en forma exclusiva y excluyente, lo que además de distorsionar las condiciones de la competencia, puede traducirse en que muchas entidades del orden nacional, se vean obligadas en detrimento de una buena prestación de su propio servicio, a utilizar operadores que no resulten lo suficientemente eficientes, en perjuicio del interés general, como es el caso de la Administración de Justicia, que debería estar en posibilidad de escoger la mejor oferta en el mercado de los servicios postales para el desarrollo del principio de eficacia, y no verse constreñida como ocurre en la actualidad a utilizar los servicios de una sola empresa, que repetimos, está sometida al derecho de la competencia y, en consecuencia, no puede prevalerse de los privilegios que se le otorgaban en virtud de su naturaleza pública antes de la Constitución Política de 1991.

Consulte la Sentencia completa AQUÍ

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[1] OFICIO 32760 – 000850. Bogotá -3 de noviembre de 2001 / 8 de diciembre de 2001

ASUNTO: Su Derecho de petición de noviembre 11 de 2001, radicación 273070.

Comedidamente nos permitimos responder a continuación los interrogantes planteados en su comunicación de la referencia:

PRIMERO: El Ministerio de Comunicaciones comparte el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, emitido el 9 de agosto de 2001 en cuanto a que efectivamente las entidades oficiales y semioficiales del orden Nacional, deben transportar absolutamente toda su correspondencia a través de la red oficial de correos. El citado concepto no contradice lo dispuesto en el artículo  37 de la Ley 80 de 1993, dado que en este artículo ni en ninguno otro de la ley 80 de 1993 se expresa que  los “particulares pueden prestar el servicio de mensajería especializada a las entidades públicas regidas por dicho estatuto”. El artículo 37 de la ley 80 de 1993 únicamente establece que: “El gobierno nacional reglamentará las calidades, condiciones y requisitos que deben reunir las  personas naturales y jurídicas para la prestación de los servicios postales.” La Ley 80 en su artículo 37 se refiere de manera general al régimen de concesiones y licencias de los servicios postales, es decir, la relación entre el Ministerio de Comunicaciones y las personas naturales o jurídicas que pretenden prestar dichos servicios. Esta norma no regula la relación entre prestadores de servicios postales y usuarios, tema que evidentemente se encuentra fuera de su ámbito de acción. TERCERO Y CUARTO: El artículo 37 de la ley 80 de 1993 y el artículo 6 del Decreto 229 de 1995 se encuentran vigentes y el Ministerio de Comunicaciones viene dando cumplimiento estricto a lo dispuesto en ellos, es así como a la fecha se han otorgado 375 licencias para la prestación del servicio de mensajería especializada, precisamente la última de ellas a nombre de la empresa Centauros Express Ltda. mediante resolución 1681 del 19 de noviembre de 2001.QUINTO: De acuerdo con lo anterior, esta oficina no considera necesario solicitar aclaración alguna de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con su concepto del 9 de agosto de 2001”

[2] Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Agosto nueve (9) de dos mil uno (2001) Radicación. No. 1.363 Consejero Ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce Referencia.

Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera.

CP.: Enrique Gil Botero

Exp.: 6800-12-31-5000-19940010801-01 (16899)

  

PROBLEMA JURÍDICO

¿Existe o no responsabilidad patrimonial por parte del departamento de Santander, por la muerte del señor Samuel Acevedo Peña, ocasionada al transportarse en una maquina cargadora de propiedad del municipio y manipulada por el operador asignado para su funcionamiento al momento del suceso?

HECHOS RELEVANTES

El señor Marco Antonio Pedraza Leal, empleado del Departamento de Santander, se encontraba laborando en la Finca 'El Espinal', en donde se le había encargado por parte de la administración la realización de un pozo para el almacenamiento de agua; para el desarrollo de su labor, el señor Pedraza Leal utilizaba un cargador, maquina de propiedad del Departamento. Según testimonios recaudados, al terminar la jornada laboral 3 personas llegaron donde se encontraba el señor Pedraza y se movilizaron con el en el cargador. Sin embargo el aparato se quedo sin frenos y ocurrió un accidente al irse al fondo de un lago.

CONSIDERACIONES DEL CONSEJO DE ESTADO

El régimen de responsabilidad estatal en la conducción de vehículos automotores

"Respecto de actividades peligrosas existe un régimen de responsabilidad que excepciona la regla general, anulando la esencialidad del elemento falla del servicio para la atribución de responsabilidad al Estado. Se aplica, en cambio, un régimen de responsabilidad objetiva, en el que es menester probar la existencia de un título de imputación que permita atribuir la actividad dañina al Estado.

Este título de imputación se sustenta en la atribución de la guarda de la actividad peligrosa al Estado. Es decir, el Estado responderá en cuanto es quien tiene la posibilidad de uso, control y dirección intelectual de la actividad y, por consiguiente, es en cabeza de quien recae la capacidad para tomar decisiones respecto de la realización de la misma.

Con fundadas bases doctrinales, se ha entendido que el guardián de una actividad es quien jurídicamente tenga la capacidad de dirección de ella. En este sentido se ha expresado: "Considerando que debe ser reputado como guardián de la cosa inanimada el que tiene la guarda jurídica de ella; que esta se caracteriza por una independencia completa, por un poder de mando, de dirección, de vigilancia efectiva y de control que le confiere al guardián la facultad de ciar instrucciones o las órdenes, por medio de las cuales compromete su responsabilidad."[1]

En el mismo sentido, nuestra Corte Suprema de Justicia mediante sentencia del 22 de febrero de 1995, en reflexiones perfectamente trasladables a los casos donde se discute la responsabilidad de la administración, explicó lo siguiente:

En esta materia para nada importa saber si la situación del guardián frente a la actividad dañosa, cuenta o no con la aprobación del derecho; el concepto de guarda, relevante como queda apuntado para individualizar a la persona que —en tanto tiene a la mano los medios para cumplirlo— le compete el deber de tomar todas las precauciones necesarias en orden a evitar que la actividad llegue a ocasionar daños, no ha sido elaborado, entonces, para atribuirle enojosas prebendas a esa persona, sino para imponerle prestaciones específicas de carácter resarcitorio frente a terceros damnificados por una culpa suya, real o presunta, que por lo general queda elocuentemente caracterizada por la sola ocurrencia del perjuicio derivado del ejercicio de dicha actividad.

Así, son argumentos doctrinales y jurisprudenciales -tanto del Consejo de Estado, como de la Corte Suprema de Justicia- los que indican que, para el caso en estudio, es el Departamento de Santander el que se sirve del cargador, es decir el que lo usa, ya que es en beneficio suyo que se realizan estas actividades, las cuales, valga recordar, están totalmente determinadas en cuanto a forma, tiempo y lugar de ejecución por las decisiones que tome la administración departamental. Contrario sensu, no tiene posibilidad de tomar esta decisión el conductor del vehículo, quien está sometido a las autorizaciones de ejecución de obra que expide el Departamento.

En igual medida, era la administración la que tenía la carga de garantizar el adecuado funcionamiento mecánico del vehículo involucrado en el accidente. Por consiguiente, cualquier daño que se cause en virtud de una falla mecánica que hubiese podido tener el automotor es imputable a la administración, como parte de los elementos que se derivan de la guarda que ésta tiene respecto de la actividad peligrosa desarrollada para su beneficio con el bien de su propiedad.

El caso en estudio

De lo actuado resulta sólidamente probado que dentro de la labor asignada al señor Pedraza estaba el realizar excavaciones con el fin de construir un pozo de agua en la finca "El Espinal"; así mismo, la apoderada del Departamento en ningún momento aporta prueba, o siquiera manifiesta, que el señor Pedraza carecía de autorización para llevar el cargador al lugar donde pernoctaba; adicionalmente, resulta lógico que el cargador no se deje abandonado en el espacio donde se realizan las obras, sino que el mismo, a falta de otro sitio, sea conducido al lugar en donde su operador hace noche. Estos hechos no dejan lugar a duda sobre a quién correspondía la guarda de la actividad peligrosa desarrollada con el cargador al momento del accidente: a la administración.

No obstante lo anterior, como hecho del caso, y por lo tanto materia a considerar en el razonamiento, está que el señor Pedraza no se encontraba autorizado para llevar pasajeros en el cargador del cual era operario.

En primer lugar, resulta indispensable apuntar que la Sala no encuentra una ruptura de la guarda de la administración sobre la actividad peligrosa, pues el señor Pedraza se encontraba realizando labores que estaban dentro de la órbita funcional a él asignada. Sin embargo, no cabe duda de que el operador se excede en su actividad, pues las características técnicas del vehículo y las condiciones de operación dadas respecto del mismo arrojan con meridiana claridad que no le estaba permitido transportar personas en el cargador.

Con todo, considera la Sala que se trata de un exceso que no anula el título de imputación que asigna responsabilidad a la administración. En otras palabras, aunque el trabajador pudo exceder el uso esperado de la máquina, este exceso tuvo lugar en ejercicio de sus funciones y, por consiguiente, se entiende que en estos casos el empleado se halla bajo la dependencia de la administración en cuanto desarrolla mandatos por ella proferidos[2].

Así las cosas, un análisis que tenga en cuenta el exceso del operario no puede asignar responsabilidad exclusiva a la administración. Si bien ésta nunca se despojó de la guarda del bien, en el sentido en que siempre mantuvo el poder de uso, dirección y control, y siendo ésta, además, la que se beneficiaba de la actividad peligrosa, es cierto, también, que la decisión del operario de transportar, entre otros, al señor Samuel Acevedo fue determinante en el daño que ahora se imputa a la administración.

Igualmente, para efectos de la determinación de la responsabilidad por el daño es necesario considerar el papel eficaz que jugó la imprudencia de la víctima al solicitar y acceder a transportarse en un vehículo que, a todas luces, no era apto para el transporte de pasajeros.

De la misma forma, los restos de alcohol que le fueron encontrados en la sangre resultan ser un elemento esencial en la valoración probatoria, que, si bien se trataba de un pequeña cantidad, generan los lógicos efectos de la ingesta de alcohol, entre los que se cuenta la disminución de reflejos motores. Al respecto debe anotarse que, de acuerdo al examen de alcoholemia practicado, en la muestra de sangre tomada al cadáver de SAMUEL ACEVEDO PEÑA se encontró alcohol etílico en una concentración de 60mg/100ml, lo que hace sospechar la existencia de una embriaguez de primer grado, como señala una publicación del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses. (…)

Los planteamientos realizados llevan a la conclusión de que el actuar del señor Samuel Acevedo Peña es reprochable, no sólo por haber solicitado que lo transportaran en un vehículo que claramente no fue pensado para el transporte de pasajeros.

Estos elementos, sin duda denotan que la conducta de la víctima fue culposa, en cuanto imprudente, pues desatendió reglas a las que debía sujetarse su comportamiento, siendo, además, determinante, y por tanto constituyéndose como causa eficiente, para daño sufrido, por lo que se asignará parte de la responsabilidad al comportamiento del occiso.

Debe, finalmente, determinarse si existe responsabilidad respecto de los llamados en garantía al proceso, para lo cual es necesario establecer con absoluta claridad las obligaciones derivadas de la póliza de seguro contratada por el departamento.

Debe anotarse que se trata de una sola póliza, la N° 8545 de seguros de Seguros del Comercio S.A., que tiene una cláusula de coaseguro en la que figuran la compañía citada con el 50%, Aseguradora Grancolombiana S.A. (20%), Compañía de Seguros Atlas S.A. (10%), Seguros Caribe S.A. (10%), Seguros del Estado S.A. (10%) (folios 87 a 96).

En este sentido se tiene que los riesgos derivados de responsabilidad civil para el Departamento habían sido cubiertos por la póliza No. 8445, cuya cobertura, renovada el día 14 de enero de 1994, se extendía desde el primero de enero de 1994 hasta el 31 de diciembre del mismo año. De modo que la misma se encontraba vigente al momento de ocurrir el siniestro.

El siguiente paso consiste en determinar si los amparos de la mencionada póliza cubren los siniestros acaecidos en el presente caso. Una primera lectura de las cláusulas citadas podría sugerir alguna contradicción, pues la hoja adicional se contrapone a lo consagrado en la cuarta cláusula de las condiciones generales.

Sin embargo, una lectura que atienda a principios axiales a la interpretación contractual, como el atender a la intención de las partes y la buena fe, se constituye en valiosa y efectiva herramienta del intérprete obligado a realizar una lectura integral -o sistemática- de las condiciones contractuales que encuentre sentido armónico y lógico a las mismas.

Siendo esta la lectura que debe hacer el intérprete, se presenta como clara conclusión ante la Sala que, de las condiciones en que se realizó el contrato de seguro de responsabilidad civil, se deduce que la póliza tomada por el Departamento cubría todo evento de responsabilidad civil en que éste incurriera, excepto aquellas exclusiones previa y expresamente acordadas por las celebrantes.

Lo que lleva a concluir que no son contradictorios los amparos establecidos en la póliza y las exclusiones establecidas en la cláusula cuarta de la misma como se deduce de lo analizado en el párrafo anterior.

Es decir, el entendimiento de los amparos de la póliza de responsabilidad civil pasa por el reconocimiento de las exclusiones generales a este tipo de contratos. Una interpretación diferente falsearía la intención de las partes que acordaron la existencia de exclusiones para los amparos a cargo de la aseguradora, y también vulneraría el principio de buena fe de la compañía de seguros que acordó con estos límites su obligación de asegurar este tipo de siniestros.

Las razones expuestas por la Sala justifican racionalmente la conclusión de que la administración nunca dejó de tener la guarda de las actividades realizadas por el cargador; sin embargo, al considerar la conducta del operario se aprecia que existió exceso en sus funciones al transportar pasajeros en el trayecto a la finca de don Ricardo Rueda, por lo cual, y en virtud de su calidad de parte procesal, se condenará a que el señor Pedraza Leal devuelva al Departamento -sin necesidad de que medie acción de repetición- la suma a la que sea condenado. Conductas, y responsabilidades, a las que se debe sumar la culpa de la víctima, no para excluir totalmente la responsabilidad de aquellos, pero sí como elemento co-determinante para la causación del daño antijurídico o, en otras palabras, como una concausa para su ocurrencia. Por lo anterior, la Sala considera que la acción de la víctima contribuyó en la misma proporción que el actuar de la administración en la ocurrencia del daño, hecho que amerita una disminución del 50% en los perjuicios que se reconozcan, como se aclarará en el siguiente numeral.

Se define de esta forma la responsabilidad de la demandada y del operario llamado en garantía.

Así mismo, se exonerará de responsabilidad a las compañías de seguros en virtud de las razones expuestas”

Consulte la Sentencia completa AQUÍ

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[1] MAZEAUD Henry, MAZEAUD León y TUNC André, Tratado de Responsabilidad Civil, T. II v. 1, Ed. Ediciones Jurídicas Europa – América, Buenos Aires, p. 142

[2] MAZEAUD Henry, MAZEAUD León y TUNC André, Tratado de Responsabilidad Ovil, cit, p. 171 y 172,

Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera

CP.: Camilo Arciniegas Andrade

Exp.: 11001-03-24-000-2002-00254-01

PROBLEMA JURÍDICO

1. ¿Puede el Estado, a través del Ministerio de Transporte, regular las relaciones económicas derivadas del contrato de vinculación celebrado entre la empresa de transporte y el propietario del vehículo, sin que con ello se desconozcan los postulados de la libertad de empresa y la libre competencia?

2. ¿Es facultad exclusiva del Presidente de la República la toma de decisiones tendientes a la conservación del orden público? 

HECHOS RELEVANTES

“Un ciudadano, en ejercicio de la acción pública de nulidad, presenta demanda con el fin de que se declare la nulidad de la Resolución No. 2500 de 2002 “Por la cual se fijan criterios en las relaciones económicas entre las empresas de transporte y los propietarios y/o conductores de los vehículos de carga”[1], expedida por el Ministerio de Transporte, con fundamento en los siguientes cargos de violación:

El acto demandado resulta violatorio de los postulados constitucionales de la libertad de empresa y la libre iniciativa privada consagrados en el artículo 333 CP, la Ley 105 de 1993 y la Ley 336 de 1996, pues pretende regular las relaciones económicas derivadas de un vínculo meramente comercial, cuyo valor debe ser fijado por las leyes de la oferta y la demanda.

La Resolución fue expedida por el Ministerio de Transporte con el fin de conjurar una alteración del orden público ocasionado por el paro promovido por la Asociación Nacional de Camioneros. Con ello se contraría el numeral 4 del artículo 189 CP que otorga al Presidente de la República de manera privativa el deber de conservar y restablecer el orden público en el territorio colombiano.

En el transcurso del proceso, la resolución demandada fue derogada por la resolución 3000 de 2003, y esta a su vez derogada por la resolución 2004 de 2004. Sin embargo y en atención a los efectos que pudo producir el acto durante su vigencia, el Consejo de Estado se pronunció de fondo sobre los cargos formulados.

CONSIDERACIONES DEL CONSEJO DE ESTADO

En criterio de la Sala, el contenido normativo del acto acusado,  lejos de desconocer la libertad económica y la libre competencia, es cabal expresión de las restricciones que al ejercicio de los derechos económicos impone la normativa constitucional y legal analizada,  con miras a la protección del interés general, a  hacer efectiva la prevalencia del bien común,  y de  los usuarios del servicio público de transporte terrestre de carga,  como de  los actores  y agentes que intervienen en su prestación, al propiciar que en sus relaciones económicas impere la justicia mediante la fijación de los fletes [2]  mínimo y máximo que lo  rigen.

Por otro aspecto, el contenido normativo del acto acusado concreta el  mandato de intervención en el sector transporte dispuesto por las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, y es  ejercicio de las funciones de vigilancia y control en beneficio de los agentes que intervienen en la operación de este modo de transporte.

[…]

Para  la Sala  no resulta acorde con la Constitución aducir el derecho a la libertad económica, la libertad de empresa  y el derecho a la libre competencia económica como si se tratase de barreras infranqueables capaces de impedir la eficaz protección del interés público con medidas que equilibren las prestaciones económicas mínimas que deben reconocerse a los operadores del servicio público de transporte terrestre de carga, máxime cuando es deber de  las autoridades hacer efectiva la prevalencia del interés público,  asegurar el mejoramiento de la calidad de vida, en particular de los sectores de menores ingresos y construir un orden justo.

La Constitución Política no adoptó un único y exclusivo modelo económico. Tampoco es cierto que la competencia de conservación o restablecimiento del orden público económico o social  sea exclusiva ni privativa del Presidente de la República,  como sí lo es en tratándose del orden público político.  

Conforme al artículo 2º  CP,  las autoridades  están instituidas para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares y para promover la prosperidad general, garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, y asegurar la convivencia y la vigencia de un orden justo.  

 Bien podía entonces el Ministro conjurar un factor de alteración de la convivencia mediante la adopción de las  medidas dispuestas en el acto acusado, pues según el artículo 208 CP, es jefe de la administración en su respectiva dependencia y bajo la dirección del Presidente de la República le compete formular las políticas atinentes a su despacho y ejecutar la ley. Los términos concluyentes de  las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 que obligan al Ministro de Transporte, en su condición de Director el Sector y del Sistema Nacional de Transporte, de asegurar la continuidad de su prestación.

SALVAMENTO DE VOTO: (Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta) 

Se considera equivocada la decisión adoptada por la Sala y se afirma que debió declararse la nulidad de la Resolución 2500 de 2002, por las siguientes razones: 

La resolución acusada resulta contraria al contenido del artículo 29 de la Ley 336 de 1996.

Así las cosas, no observó la Sala que la resolución acusada, como se indica en su objeto y articulado, se ocupa de regular las relaciones económicas entre las empresas de transporte y los propietarios y/o conductores de los vehículos de carga; materia que no guarda correspondencia con el artículo 29 de la Ley 336 de 1996, según se puede apreciar en el texto de éste, que a la letra dice:

“ARTÍCULO 29. En su condición rectora y orientadora del Sector y del Sistema Nacional de Transporte, le corresponde al Gobierno Nacional a través del Ministerio de Transporte formular la política y fijar los criterios a tener en cuenta para la directa, controlada o libre fijación de las tarifas en cada uno de los Modos de transporte.” (subrayas del suscrito)

Es evidente que el articulado de la resolución demandada no es una formulación de política ni fijación de criterios para la fijación de las tarifas en cada uno de los modos de transporte, toda vez que la primera es la indicación de orientaciones y directrices, y los otros son elementos de juicio en procura de la realización de los fines y principios relativos a la materia que allí está precisada. Se trata, entonces de una actividad encaminada a fijar derroteros y cauces generales a las decisiones atinentes al asunto: fijación de las tarifas en cada uno de los modos de transporte, sea la forma que ésta se haga, directa, controlada o libre.
Sin embargo, so pretexto de hacer uso de esa facultad, el Ministerio no ha hecho más que ocuparse de una materia distinta, como es la ya señalada de las relaciones económicas entre las empresas de transporte y los propietarios y/o conductores de los vehículos de carga; luego excedió esa facultad, tal como lo reclamó el actor y, por contera, actuó con falta de competencia sobre la materia.

El Ministro de Transporte carece de competencia para regular, vía resolución, las relaciones económicas objeto de la resolución acusada.

El artículo 115, incisos segundos y tercero, de la Constitución Política establecen en su orden que “El Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos.”, y que “El Presidente y el ministro o director de departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno.”

Aquí la norma es clara al atribuirle la competencia sobre el referido asunto al Gobierno, y no al Ministro de Transporte, lo que implica o incluye al Presidente de la República y se explica por la importancia y trascendencia del asunto en la actividad del servicio público de transporte en general, como quiera que se trata de la relación entre los diferentes sujetos que participan en esa actividad, de la cual dependen la calidad, eficiencia, eficacia y seguridad con que se ofrezca el respectivo servicio público.

La reglamentación ministerial enjuiciada en la sentencia en comento corresponde en un todo a la materia señalada en este artículo 65 de la Ley 336 de 1996, por consiguiente ella debió haber sido adoptada por el Gobierno Nacional quiere decir, mediante decreto reglamentario, el cual es de la competencia del Presidente de la República con la firma del o de los ministros del ramo.

En ese orden, emerge una clara vulneración del artículo 29 de dicha ley, invocado como violado en los cargos de la demanda.”

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[1] RESOLUCIÓN 2500 DE 2002  (Febrero 22)

[…] Artículo 1°. Tabla de fletes. Las relaciones económicas entre las empresas de transporte autorizadas y el propietario y/o conductor del vehículo de carga, se regirán por la tabla contenida en el Anexo 1 de la presente resolución, en la que se establece la franja de valores mínimos y máximos correspondientes al valor por tonelada transportada, de acuerdo con el origen y el destino de la carga.

 Parágrafo 1°. Por la complejidad del transporte y por sus características especiales, para los siguientes casos no se aplicará el anexo de fletes: a). Transporte especializado, que implique la movilización de mercancías peligrosas, carga especial, extradimensionada o extrapesada. En estos casos se deben tener en cuenta los costos adicionales que esta actividad implica. En consecuencia, el valor del flete debe ser igual o superior a lo establecido en el Anexo 1 de la presente resolución; b). Cuando se efectúe un transporte de carga por volumen que no ocupa la capacidad total de peso, pero sí la capacidad volumétrica del vehículo. En estos casos el valor del flete se liquidará por viaje completo.

Parágrafo 2°. Para los orígenes y destinos no contemplados en el Anexo 1, los valores serán los que resulten del cálculo proporcional entre los orígenes más cercanos y los destinos inmediatamente posteriores.

Artículo 2°. Sanciones. El incumplimiento en el reconocimiento y pago de los valores establecidos en la tabla anexa a la presente resolución, dará lugar a las sanciones señaladas en las normas legales vigentes.

Artículo 3°. Vigencia. La presente resolución rige a partir del 1o de marzo de 2002 y deroga las disposiciones que le sean contrarias, en especial la Resolución 888 del 20 de febrero de 2001.

 [...]

[2]  Según el artículo 1009 del Código de Comercio el flete es el precio que debe pagar el remitente al transportador por gastos que ocasiona la cosa con motivo de su conducción o hasta el momento de su entrega.

Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda - Subsección B

CP.: Bertha Lucia Ramírez De Páez

Exp.: 68001-23-15-000-2007-00183- 01

PROBLEMA JURÍDICO

¿El Ministerio de la Protección Social vulneró los derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo, al debido proceso y a la libertad de empresa a la EMPRESA DE TRASPORTADORES DE GIRON-TRANSGIRON dentro del trámite administrativo de aprobación del reglamento interno de trabajo presentado por ésta?

HECHOS RELEVANTES

La Empresa Transportes Girón S.A. en cumplimiento de lo ordenado en la Ley 1010 de 2006, actualizó su reglamento interno de trabajo ante el Ministerio de la Protección Social.

El Ministerio, a través de la Resolución TESS 1248 de 18 de septiembre de 2006, aprobó el reglamento interno de la empresa por reunir los requisitos exigidos en los artículos 108 y 117 del Código Sustantivo del Trabajo.

El 13 de diciembre de 2006, el Ministerio de la Protección Social, le notificó al Representante Legal de la empresa que “la constancia de ejecutoria de la Resolución No. 1248” fue revocada porque se omitió su notificación al Sindicato Nacional de Trabajadores Conductores del Transporte Automotor SINTRACONAUTO, con quien la empresa tiene suscrita Convención Colectiva de Trabajo.

El Ministerio, mediante Resolución TESS-0139 de 9 de febrero de 2007, revocó la Resolución TESS 1248 de 18 de septiembre de 2006. En su artículo 2, objetó el proyecto de reglamento de trabajo en sus artículos 15, 57 y 58, los cuales deberán ser modificados según los motivos expuestos. En el artículo tercero advirtió que el reglamento debe ser presentado debidamente corregido dentro de los 15 días siguientes contados a partir del día siguiente a aquel en que la providencia quede en firme so pena de incurrir en multas de 5 veces el salario mínimo.

Las objeciones le ocasionan a la empresa innumerables perjuicios económicos pues la interpretación dada por el Ministerio crea nuevas cargas laborales que no se le han impuesto a otras empresas.

El apoderado de TRANSGIRON, instauró acción de tutela, contra el Ministerio de la Protección Social, Dirección Territorial de Santander con el fin de que se protejan los derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo, al debido proceso y a la libertad de empresa. Como consecuencia solicitó decretar, en forma transitoria, la suspensión de la Resolución TESS 0139 de 9 de febrero de 2007.

CONSIDERACIONES DEL CONSEJO DE ESTADO

“De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 86 de la Constitución Política, si el accionante tiene otro medio judicial para la defensa de sus derechos no cabe la acción de tutela, salvo que se esté ante la inminente ocurrencia de un perjuicio irremediable[1].

El carácter subsidiario de la acción de tutela está sustentado en la posibilidad que ofrece el ordenamiento jurídico de proteger los derechos constitucionales fundamentales, a través de medios de defensa judicial diferentes a la acción de tutela.

Como el actor tiene a su alcance otro medio de defensa judicial, como lo es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa dentro de la cual puede solicitar la suspensión provisional del acto que le ordena corregir el proyectó de reglamento interno de trabajo la acción de tutela se torna improcedente.

Respecto de la titularidad de derechos fundamentales que tienen las personas jurídicas la Corte Constitucional en sentencia SU- 182 de 6 de mayo de 1998, manifestó:

“Hay derechos de las personas jurídicas, que ellas pueden reclamar dentro del Estado Social de Derecho y que las autoridades se obligan a respetar y a hacer que les sean respetados. Y, claro está, entre la inmensa gama de derechos que les corresponden, los hay también fundamentales, en cuanto están estrechamente ligados a su existencia misma, a su actividad, al núcleo de las garantías que el orden jurídico les ofrece y, por supuesto, al ejercicio de derechos de las personas naturales afectadas de manera transitiva cuando son vulnerados o desconocidos los de aquellos entes en que tienen interés directo o indirecto.

La naturaleza propia de las mismas personas jurídicas, la función específica que cumplen y los contenidos de los derechos Constitucionales conducen necesariamente a que no todos los que se enuncian o se derivan de la Carta en favor de la persona humana les resulten aplicables.

Pero, de los que sí lo son y deben ser garantizados escrupulosamente por el sistema jurídico en cuanto de una u otra forma se reflejan en las personas naturales que integran la población, la Corte Constitucional ha destacado derechos fundamentales como el debido proceso, la igualdad, la inviolabilidad de domicilio y de correspondencia, la libertad de asociación, la inviolabilidad de los documentos y papeles privados, el acceso a la administración de justicia, el derecho a la información, el habeas data y el derecho al buen nombre, entre otros.

En conexidad con ese reconocimiento, ha de señalar la Corte que las personas jurídicas tienen todas, sin excepción, los enunciados derechos y que están cobijadas por las garantías constitucionales que aseguran su ejercicio, así como por los mecanismos de defensa que el orden  jurídico consagra. De allí que la Corte Constitucional haya sostenido desde sus primeras sentencias que son titulares no solamente de los derechos fundamentales en sí mismos sino de la acción de tutela para obtener su efectividad cuando les sean  conculcados o estén amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública o de un particular (art. 86 C.P.)”.

Respecto de la procedibilidad de la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable la Corte Constitucional, en sentencia T-037 de 27 de enero de 2005, M. P. Alfredo Beltrán Sierra, determinó que los elementos que lo configuran, son la inminencia, la urgencia, la gravedad y la impostergabilidad.

En este caso la empresa no probó la existencia de los elementos que conforman el perjuicio irremediable que hagan viable la acción de tutela como mecanismo transitorio, pues el hecho de que se modifique su Reglamento Interno de Trabajo no evidencia el pronto cierre de la misma, más cuando lo que se persigue con el trámite administrativo es que las condiciones de trabajo se ajusten a lo regulado por las normas laborales.

Como la empresa tutelante no probó la existencia del perjuicio irremediable y cuenta con otro medio de defensa judicial idóneo para la protección de sus intereses, el proveído impugnado que negó las pretensiones debe ser confirmado.”

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[1] Corte Constitucional, sentencias SU- 636 de 31 de julio de 2003 y T-899 de 16 de septiembre de 2004.