MP.: Vladimiro Naranjo Mesa
Exp: D-1754
PROBLEMA JURÍDICO
¿Son
las licencias de operación derechos adquiridos de los transportadores?
NORMA DEMANDADA
Se demandó la inexequibilidad de la parte
final del parágrafo del artículo 11 de la Ley 336 de 1996.
“Artículo 11. Las empresas interesadas en
prestar el servicio público del transporte o constituidas para tal fin, deberán
solicitar y obtener habilitación para operar.
“La habilitación, para efectos de esta ley,
es la autorización expedida por la autoridad competente en cada modo de
transporte para la prestación del servicio público de transporte.
“El Gobierno Nacional fijará las
condiciones para el otorgamiento de la habilitación, en materia de organización
y requisitos que deberán acreditar los operadores, tales como la existencia del
capital suscrito y pagado, y patrimonio bruto, comprobación del origen del
capital aportado por los socios, propietarios o accionistas, propiedad,
posesión o vinculación de equipos de transporte, factores de seguridad, ámbito
de operación y necesidades del servicio.
“PARÁGRAFO. El Gobierno Nacional tendrá
seis (6) meses a partir de la vigencia de la presente ley, para reglamentar la
habilitación de cada modo de transporte, y los prestadores del servicio
público de transporte que se encuentren
con licencia de funcionamiento tendrán dieciocho (18) meses a partir de
la reglamentación para acogerse a ella.”
CONSIDERACIONES
DE LA SALA
El
servicio de transporte público y el otorgamiento de las licencias de operación.
La Corte entra a hacer algunas precisiones,
referidas a los efectos jurídicos de las licencias administrativas de
operación; esto con el fin de establecer si, frente a determinadas situaciones
que comprometan el interés público, el Estado se encuentra facultado o no para
revocarlas, o para modificar o complementar las condiciones que dieron lugar a
su expedición.
Las licencias, permisos o habilitaciones
son actos administrativos de autorización otorgados por el Estado a los
particulares, en ejercicio del poder de policía administrativa, para que,
cumplidos ciertos requisitos legales o reglamentarios que consultan las
necesidades del bien común y de la seguridad pública, aquéllos desarrollen una
actividad amparada por el ordenamiento jurídico, como ocurre en el caso de los
servicios públicos. Por esta razón, la licencia, permiso o habilitación
constituye el título sin el cual la actividad desplegada por el particular
deviene ilegítima.
La ultima-ratio de las
autorizaciones o habilitaciones reside entonces en la obligación que tiene el
Estado de proteger los intereses de la comunidad, de los posibles perjuicios
que la ejecución indiscriminada e incontrolada de la actividad de los
particulares pudiera generarle. De ahí que la Administración no pueda limitar
su intervención a la decisión inicial de conceder el permiso o licencia, frente
al eventual incumplimiento de las condiciones exigidas, o frente al surgimiento
de unas nuevas que se impongan para la ejecución óptima de la empresa.
La intervención estatal en el otorgamiento
y prórroga de las licencias, reviste aún mayor importancia en tratándose de
aquellas que se dan para ejercer una actividad que, si bien beneficia al autorizado,
implica la prestación de un servicio público. En estos casos, al igual que
ocurre con el contrato estatal de concesión de servicios públicos, la
Administración goza de ciertos derechos y prerrogativas ante los beneficiarios
de las mismas como son, entre otros: 1) el derecho a introducir las
modificaciones que considere necesarias para obtener una mejor organización y
funcionamiento del servicio; 2) el derecho a exigir al operador del servicio la
adaptación del mismo a las nuevas demandas o conveniencias para los usuarios;
3) la prerrogativa de vigilancia y control sobre la actividad desarrollada, el
cual se justifica por el interés público que aquella involucra, y que,
finalmente, origina el otorgamiento de la licencia; 4) el derecho a exigir del
operador del servicio el cumplimiento debido y la ejecución del mismo, 5) el
derecho a revocar la licencia de funcionamiento antes de cumplirse el plazo
estipulado, por razones de interés público o por circunstancias previamente
definidas en la Constitución, la ley o los reglamentos.
En consecuencia, cuando la actividad
llevada a cabo por el particular involucra intereses que superan a los suyos
propios y comprometen derechos de la colectividad en los que media un interés
público, es deber de la Administración no sólo velar por su cumplimiento
eficiente, so pena de revocar el permiso de operación, sino también el de
reacondicionarlo o adecuarlo, en forma razonada y justa, a las circunstancias
sobrevinientes a su expedición, y que hubieran sido determinantes para
concederlo de haber existido en su oportunidad.
Ello en manera alguna busca desconocer el
derecho que la Administración otorga al particular para operar un servicio
público. Sin embargo, como ha quedado explicado, dado que se trata de una
actividad en la que resulta comprometido el interés general, el derecho
otorgado es precario y temporal y, por tanto, puede resultar afectado en cuanto
a su ejecución, o bien por determinaciones de la Administración dirigidas a la
optimización del servicio, o bien por normas posteriores de carácter legal o
reglamentario, también dictadas por motivos de utilidad pública o de interés
general. Al respecto, el tratadista Roberto Dromi en su obra “Derecho
Administrativo”[1] señala que la
autorización o permiso “importa una concesión de alcance restringido, ya que
otorga derechos de menor intensidad y mayor precariedad; más que otorgar un
derecho, tolera un uso...”. Con respecto a la precariedad del derecho sostiene
que éste se funda “... en que el permiso sólo constituye una tolerancia de la
Administración, que actúa en estos casos dentro de la esfera de su poder
discrecional, sin que sea posible que el acto administrativo logre
estabilidad.”
Así entonces, tratándose del servicio
público de transporte, en el que se encuentran comprometidos derechos
constitucionales fundamentales como la vida y la integridad personal de los
usuarios y, en general, el interés público, la autorización inicial de los
organismos estatales de control no puede ser inmodificable. En este caso, sin
perjuicio del poder de revocación que le asiste (art. 18 de la ley 336/96), el
Estado se encuentra más que facultado, obligado a actualizar, cuando las
circunstancias así lo exijan, las condiciones de operación del servicio aun
cuando con ello se afecten los derechos que, mediante el otorgamiento de
licencias, se conceden a los particulares para la ejecución del mismo. Tal
actitud, si bien en apariencia rompe el principio de la intangibilidad de los
actos administrativos derivado del precepto constitucional de la seguridad
jurídica, encuentra sustento legítimo en la defensa de los derechos
fundamentales de las personas y en la primacía del interés general sobre el
particular, de consagración igualmente constitucional (arts. 1°, 2° de la C.P.,
entre otros).
Ahora bien, es cierto que la Constitución
garantiza la libre iniciativa privada y la libertad de empresa, correspondiendo
al Estado impedir su obstrucción o restricción (art. 333). Sin embargo, tal
como se expresó en la Sentencia C-398/95 (M.P., doctor José Gregorio Hernández
Galindo), “insiste la Corte en que la Carta Política no ha acogido un modelo
económico determinado, exclusivo y excluyente, y en que sus normas deben ser
interpretadas de manera armónica y coherente, evitando posiciones absolutas,
por lo cual la libertad del individuo se encuentra atemperada en la preceptiva
constitucional por la prevalencia del interés colectivo (artículo 1º), por las
competencias de intervención y regulación a cargo del Estado (artículos 333,
334 y 335 C.P.) y por los principios de razonabilidad y proporcionalidad que la
doctrina de esta Corte ha prohijado.”
En efecto, siguiendo los parámetros fijados
en la sentencia antes citada y en otros pronunciamientos de esta Corporación,
en un Estado Social de Derecho donde el Poder Público asume responsabilidades
tales como la dirección general de la economía, el mejoramiento de la calidad
de vida de los habitantes y la regulación, el control y la vigilancia de los
servicios públicos, la libre iniciativa privada no puede erigirse como un
derecho absoluto ni como un obstáculo insuperable para la actividad de
intervención del Estado, particularmente en materia económica y de servicios
públicos. Es así como el propio artículo 333 de la Carta permite el desarrollo
de dicha iniciativa privada, pero “... dentro de los límites del bien común”
y, a su vez, faculta a la ley para delimitar su alcance “... cuando así lo
exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.”
De ahí que el legislador, con fundamento en
los artículos 150-21, 150-23 de la Carta Política que lo habilita para expedir
las leyes de intervención económica y aquellas que regirán los servicios
públicos, y 365 del mismo ordenamiento, que le otorga al Estado el monopolio de
la regulación, control y vigilancia de los mismos, haya facultado al Ejecutivo,
a través de la norma parcialmente acusada, para reglamentar la habilitación en
cada modo de transporte, determinando las nuevas condiciones a las cuales deben
someterse, en un plano de igualdad, los actuales operadores y quienes aspiren a
serlo. Ello, como ya se anotó, con el fin de mantener la seguridad, comodidad y
accesibilidad requeridas para garantizar a los usuarios del servicio la
prestación eficiente del mismo (arts. 2°, 3°, 4° y 5° de la ley 336/96).
Con base en lo expuesto, no puede
considerarse que el otorgamiento de licencias de funcionamiento para operar el
servicio público de transporte genere derechos adquiridos a favor de los
operadores de dicho servicio, entendiendo como tales -lo ha dicho la Corte-
aquellos que “se entienden incorporados válida y definitivamente o pertenecen
al patrimonio de una persona”[2]. Se trata
simplemente de derechos temporales de operación, sujetos a las nuevas
condiciones y modificaciones que se deriven de la regulación legal y
reglamentaria, que busca, en todo caso, coordinarlos con los derechos e
intereses de la comunidad; ello, como ya se ha explicado, encuentra respaldo
constitucional en los principios fundantes y fines esenciales del Estado, como
lo son la prevalencia del interés general y el bienestar y mejoramiento de la
calidad de vida de la población (arts. 1°, 2° y 366 C.P.).
No obstante, si en gracia de discusión se
aceptara que el otorgamiento de licencias genera derechos adquiridos en favor
de los beneficiarios de las mismas, es claro que, tratándose de actividades que
comprometan el interés colectivo, como ocurre con los servicios públicos y, en
particular con el servicio de transporte, los derechos individuales deben ceder
ante tal interés. Así lo reconoce el artículo 58 de la Constitución Política
cuando consagra: “Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos
adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser
desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de
una ley expedida por motivo de utilidad pública o interés social, resultaren en
conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella
reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social.”
(Subrayas fuera de texto).
Con motivo de una demanda de
inconstitucionalidad presentada contra algunas disposiciones de la ley 335 de
1996, por la cual se modifican parcialmente las leyes 14 de 1991 y 182 de 1995,
esta Corporación sentó jurisprudencia en relación con la prevalencia del
interés general sobre el particular al referirse a los contratos estatales de
concesión, los cuales, al igual que las licencias, constituyen otra modalidad
de operación de servicios públicos por parte de los particulares. Al respecto
afirmó:
“Es decir, que los términos de los
contratos de concesión de servicios públicos, incluidos los que adjudican
espacios públicos de la televisión, pueden verse afectados por las
disposiciones de una ley posterior a aquella que regía en el momento de su celebración,
inclusive en lo que tiene que ver con los derechos, obligaciones y
prerrogativas del concesionario como contratista particular, siempre y cuando
esas nuevas disposiciones traduzcan motivos de interés público o bienestar
general, que como tales superen el interés particular: ‘En suma el interés de
la comunidad está siempre por encima del interés del individuo, sea cual fuere
el origen de su reconocimiento y protección jurídica... aún en las concesiones
de naturaleza contractual el concesionario particular está sujeto a las
modificaciones reglamentarias producidas por la administración concedente en
atención a las exigencias del servicio público o a los imperativos del
interés social...’” (Sentencia C-350/97, M.P., doctor Fabio Morón Díaz).
(Negrillas fuera de texto original).
Finalmente, no sobra aclarar que, contrario
a lo sostenido por el demandante, la norma acusada en manera alguna busca la
revocatoria de las licencias de operación existentes; por el contrario, con
fundamento en las consideraciones expuestas, lo que persigue es que los
actuales operadores, dentro de un lapso
de 18 meses, que por demás resulta razonable, cumplan con las nuevas
condiciones de habilitación y procedan a convalidar las citadas licencias, sin
que durante ese lapso se encuentren abocados a suspender la operación del
servicio. Esta medida, en términos generales, aparece desarrollada en el
artículo 18 de la ley 153 de 1887, que al respecto señala: “las leyes que
por motivos de moralidad, salubridad o utilidad pública restrinjan derechos
amparados por la ley anterior, tienen efecto general inmediato.”.... “Si la ley
estableciera nuevas condiciones para el ejercicio de una industria, se
concederá a los interesados el término que la ley señale, y si no lo señala, el
de seis meses.”
Los argumentos expuestos son suficientes
para que la Corte considere que la norma parcialmente acusada es exequible y,
por tanto, que no viola disposición constitucional alguna.
Consulte la sentencia completa AQUÍ
