MP.: Eduardo Cifuentes Muñoz
Exp. D-2357
PROBLEMA JURÍDICO
- ¿Se encuentra
sometida a la reserva de ley orgánica una norma que autoriza a las
entidades territoriales para establecer un determinado impuesto y, a su
vez la faculta para definir algunos de los elementos de la renta?
- ¿Con la destinación
de los dineros de la sobretasa se esta trasladando a la nación un impuesto
municipal?
- ¿Se esta
despojando a los municipios de la cuarta parte de los ingresos
provenientes de la sobretasa sobre la gasolina (al reducirla del 20% al
15%) y de la integridad de la sobretasa sobre el ACPM sin que, a un mismo
tiempo, los liberen de una parte equivalente de las responsabilidades que
les corresponde cumplir o los compensen con una renta similar?
NORMA DEMANDADA
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 117, 122, 123, 128 y 134 de la Ley 488 de 1998, "Por la cual se
expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales
de las entidades territoriales"
Artículo
117.-Sobretasa a la gasolina motor y al ACPM. Autorízase a los municipios,
distritos y departamentos, para adoptar la sobretasa a la gasolina motor extra
y corriente, en las condiciones establecidas en la presente ley.
Créase como
contribución nacional la sobretasa al ACPM. La sobretasa al ACPM será del seis
por ciento (6%). Será cobrada por la Nación y distribuida en un cincuenta por
ciento (50%) para el mantenimiento de la red vial nacional y otro cincuenta por
ciento (50%) para los departamentos incluido el Distrito Capital con destino al
mantenimiento de la red vial. La base gravable, el hecho generador, la
declaración, el pago, la causación y los otros aspectos técnicos serán iguales
a los de la sobretasa de la gasolina.
Artículo 122.
Tarifa municipal y distrital. El concejo municipal o distrital, dentro de los
noventa (90) días siguientes a la vigencia de esta ley, fijará la tarifa de la
sobretasa a la gasolina motor extra o corriente aplicable en su jurisdicción,
la cual no podrá ser inferior al catorce por ciento (14%) ni superior al quince
por ciento (15%).
Artículo
123. Tarifa departamental. La asamblea departamental, fijará la tarifa de la
sobretasa a la gasolina motor extra o corriente aplicable en su jurisdicción,
la cual no podrá ser inferior al cuatro por ciento (4%) ni superior al cinco
por ciento (5%).
Parágrafo.
Para los fines de este artículo, el departamento de Cundinamarca no incluye al
Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá.
La tarifa
aplicable a la sobretasa a la gasolina motor extra o corriente en el Distrito
Capital de Santa Fe de Bogotá, podrá continuar siendo hasta del veinte por
ciento (20%).
Artículo
128.-Sobretasa nacional. Establécese una sobretasa nacional del veinte por
ciento (20%) sobre el precio al público de la gasolina motor extra o corriente
y del seis por ciento (6%) sobre el precio del ACPM. Esta sobretasa nacional se
cobrará únicamente en los municipios, distritos o departamentos, donde no se
haya adoptado la sobretasa municipal, distrital o departamental, según el caso,
o cuando la sumatoria de las sobretasas adoptadas para la gasolina motor extra
o corriente fuere inferior al veinte por ciento (20%).
Para la sobretasa
a la gasolina motor extra o corriente, la sobretasa nacional será igual a la
diferencia entre la tarifa del veinte por ciento (20%) y la sumatoria de las
tarifas adoptadas por el respectivo concejo y asamblea, según el caso.
En ningún
caso, la suma de las sobretasas sobre la gasolina motor extra o corriente,
podrá ser superior al veinte por ciento (20%) del valor de referencia de dicha
gasolina.
CONSIDERACIONES
DE LA SALA
“Una ley ordinaria vulnera la reserva de
ley orgánica cuando regula una materia que, por disposición constitucional,
debe ser sometida al trámite de la ley orgánica (CP art. 151). Por lo tanto, la
primera cuestión que debe resolver la Corte se refiere a la determinación de
las materias que la Constitución reserva al legislador orgánico.
7. Las leyes orgánicas tienen ciertas
características que, de alguna manera, les confieren una jerarquía superior a
las que ostentan las leyes ordinarias. Ciertamente, aquel tipo de leyes
condicionan tanto el procedimiento como el contenido de las leyes ordinarias y,
por lo tanto, se convierten en patrón de constitucionalidad de éstas. Dado su rango cuasi-constitucional,
este tipo de ley constituye una excepción al proceso político legislativo y un
límite al principio democrático. En consecuencia, la Corte ha considerado que
sólo pueden ostentar dicha categoría, las leyes mencionadas en el artículo 151
de la Carta, es decir, aquellas que “sirven para proteger la integridad de procesos
que se han considerado-por el constituyente-de importancia capital, como son
los de planeación (art. 151, 342 C.P.), presupuesto (arts. 151, 349 inciso
primero, 352 C.P.), ordenamiento territorial y su distribución de
competencias (arts. 151, 288 C.P.), funcionamiento del Congreso y de cada
una de las Cámaras (arts. 151 C.P.)”. (subraya fuera del
texto original)
A su turno, cada una de las leyes
orgánicas de que trata el artículo 151 de la Carta debe ser objeto de una
cuidadosa limitación, pues como se verá adelante, una interpretación laxa del
ámbito reservado al legislador orgánico-o estatutario-, podría terminar por
vaciar de competencia al legislador ordinario y restringir ostensiblemente el
principio democrático.
Sin embargo, como lo ha advertido esta
Corporación, la Carta no es particularmente sistemática al momento de definir
el contenido de la ley orgánica de ordenamiento territorial. En consecuencia,
existen algunos casos en relación con las cuales no es del todo claro si un
determinado asunto relacionado con cuestiones territoriales, debe ser objeto de
ley orgánica o puede ser regulado por el legislador ordinario.
A juicio de la Corte, en aquellos
casos en los que resulte verdaderamente insuficiente la aplicación de los
criterios hermenéuticos utilizados para identificar si una determinada materia
tiene reserva de ley orgánica, la duda debe resolverse a favor del legislador
ordinario. El aserto anterior se explica a partir de dos argumentos
fundamentales. En primer lugar, la cláusula general de competencia se encuentra
constitucionalmente adscrita al legislador ordinario y, por lo tanto, las
cuestiones sometidas al legislador orgánico o estatutario deben ser objeto de
interpretación restrictiva. En segundo término,-y en estrecha relación con el
argumento anterior-, las leyes especiales constituyen un límite al proceso
democrático al establecer mayorías cualificadas. A este respecto, la Corte ya
ha señalado que “(e)l principio democrático obliga a interpretar
restrictivamente los procedimientos especiales que aparejan mayorías
calificadas y que, en cierta medida, petrifican el ordenamiento jurídico e
impiden el desarrollo de un proceso político librado al predominio de la
mayoría simple, que garantiza cabalmente su libertad y apertura".
En suma, en el evento en el que el
juez constitucional se enfrente al estudio de una ley ordinaria que ha sido
demandada por vulneración de la reserva de ley orgánica, y siempre que los
criterios hermenéuticos existentes resulten insuficientes para definir si la
materia regulada por ésta se encuentra reservada al legislador orgánico, la
duda debe resolverse a favor de la opción adoptada por el legislador ordinario
y, por lo tanto, la norma deberá ser declarada exequible respecto del cargo en
mención.
8. No obstante la ausencia de una
regulación sistemática sobre el contenido de la ley orgánica de ordenamiento
territorial, la Carta sí define una serie de materias básicas que, en general,
se encuentran sometidas al tramite especial establecido en el artículo 151 de
la C.P.. En efecto, con el claro propósito de proteger la garantía
institucional de la autonomía de las entidades territoriales frente a las
variaciones políticas del nivel central de gobierno, la Constitución, en
diversos artículos, ha consagrado un catálogo de materias que deben someterse,
en principio, a la reserva de ley orgánica.
Según la Corte: “esta legislación
orgánica toca con la estructura territorial y la organización de los poderes
públicos en función del territorio, por lo cual, en principio, deben formar
parte de ella la definición de las condiciones y requisitos de existencia de
las entidades territoriales y de ciertas divisiones administrativas del
territorio, así como su régimen jurídico básico (CP arts 1º, 150 ord 4º, 297,
306, 307, 319, 321 y 329). Igualmente deben hacer parte de esta legislación
ciertos mecanismos de participación relacionados con el ordenamiento
territorial, como por ejemplo aquellos que decidan la incorporación y
pertenencia a una división o a una entidad territorial (CP arts 105, 297, 307,
319, 321). Y, finalmente, corresponde a la legislación orgánica territorial
asignar las competencias normativas y no normativas a las entidades
territoriales, y establecer la distribución de competencias entre la Nación y
estas entidades, lo cual supone el establecimiento de ciertos mecanismos
para dirimir los conflictos de competencia que se puedan presentar (CP arts.
151 y 288)”. (subraya fuera del texto original)
Para la Corte Constitucional, las
definiciones fundamentales sobre la distribución de competencias entre los
distintos niveles de gobierno es una cuestión reservada al legislador orgánico.
Sin embargo, cabe preguntarse si, en razón del aserto anterior, todo reparto de
funciones y competencias intergubernamentales tiene reserva de ley orgánica. La
respuesta a este interrogante no puede menos que ser negativa. En efecto, lo
contrario sería equivalente a sostener que dado que los derechos fundamentales
sólo pueden ser regulados por una ley estatutaria (art. 152 CP), todo aquello
que se relacione con los mencionados derechos tiene reserva de ley estatutaria.
En ese caso, la adopción de códigos de procedimiento tendría que ser objeto del
trámite especial que consagra el artículo 152 de la Carta, al igual que todas
las cuestiones relacionadas con el derecho penal y, en general, con las
restricciones de la libertad. Esta interpretación, como se mencionó en un
aparte anterior de esta providencia, terminaría por vaciar de contenido la
cláusula de competencia del legislador ordinario
En consecuencia, si bien es cierto
que, en general, el reparto intergubernamental de competencias se reserva al
legislador orgánico, también lo es que existen excepciones claras e importantes
a dicha regla.
En primer lugar, la Corte ha señalado
que la reglamentación específica de competencias conferidas a las entidades
territoriales por la propia Constitución queda librada al legislador ordinario.
En virtud de este argumento, la Corporación declaró exequibles algunas normas
de la Ley 60 de 1993 que desarrollaban competencias relacionadas
con el situado fiscal. Al respecto dijo la sentencia: "el propio artículo
356 de la C.P. determina las competencias de las entidades territoriales al
asignarles los servicios de salud y educación, destinando el dicho situado a la
financiación de tales servicios. Luego una ley ordinaria puede haber regulado
la materia
En segundo término, esta Corporación
ha entendido que la ley ordinaria puede irrumpir en el campo de la asignación
de competencias intergubernamentales en aquellos casos en los cuales el
legislador orgánico haya limitado su intervención a la definición de criterios
y parámetros generales que guíen la labor del legislador ordinario.
10. En el presente caso la actora y
algunos intervinientes, consideran que las disposiciones demandadas aparejan un
reparto de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, asunto
este expresamente encomendado al legislador orgánico por virtud de los
artículos 151 y 288 de la CP.
En ciertos aspectos, las
disposiciones demandadas limitan el alcance de las facultades tributarias o
impositivas conferidas a las entidades territoriales mediante las Leyes 86 de 1989, 105 de 1993 y 223 de 1995. En efecto, el régimen anterior permitía a las
autoridades locales que adoptaran la decisión sobre la creación de la sobretasa
a la gasolina en su jurisdicción y, en caso de establecerla, les permitía
definir una tarifa hasta del 20% de su precio al público. No obstante, las
normas demandadas limitan el rango de fijación de la tarifa y ordenan la
creación de una sobretasa nacional del 20% sobre el precio al público de la
gasolina motor extra o corriente (art. 128 de la Ley 488 de 1998) que se cobrará únicamente en los municipios,
distritos o departamentos, donde no se haya adoptado la sobretasa municipal,
distrital o departamental, o cuando la sumatoria de las sobretasas adoptadas
para la gasolina motor extra o corriente fuere inferior al veinte por ciento
(20%) y hasta ese valor. En virtud de las disposiciones demandadas, los
consumidores de gasolina extra y corriente en todo el territorio nacional
tendrán que pagar una sobretasa del 20% por el precio de su venta al público.
En consecuencia, en las disposiciones
bajo estudio se plasma una decisión que, bajo el régimen anterior, correspondía
adoptar a las entidades territoriales. Por lo tanto, puede afirmarse que las
normas demandadas limitaron el alcance de las facultades tributarias que las
leyes previas habían conferido a las entidades territoriales.
11. Podría sostenerse que los
artículos 117, 122, 123, y 128 de la Ley 488 de 1998 vulneran la reserva de ley orgánica, pues
limitan las competencias que originariamente habían sido adscritas a las
entidades territoriales. No obstante, la afirmación anterior puede ser
confrontada a partir de dos presupuestos que no pasan desapercibidos para esta
Corte.
Las normas demandadas no aparejan un
verdadero reparto de competencias. Se limitan a reglamentar el ejercicio de
competencias adscritas directamente por la Constitución a los departamentos,
distritos y municipios.
En efecto, los artículos 300-4 y 313-4 de la Constitución, señalan con claridad que los
departamentos, distritos y municipios pueden decretar, de conformidad con la
ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de sus
funciones propias. En consecuencia, cuando la ley autoriza la creación de un
determinado impuesto no está confiriendo una competencia nueva u originaria,
sino reglamentando el ejercicio de las competencias conferidas directamente por
la propia Constitución Política. En los términos anteriores y según el criterio
utilizado por esta Corporación para delimitar el contenido de la ley orgánica
de ordenamiento territorial, debe afirmarse que, en el presente caso, el
legislador ordinario no vulneró la reserva de ley orgánica establecida en los
artículos 151 y 288 de la Carta.
En segundo término, pese a que las
normas demandadas integran el régimen de finanzas intergubernamentales y, en
esa medida, tienen un impacto notable sobre el proceso de descentralización, lo
cierto es que son disposiciones fundamentalmente tributarias expedidas en
ejercicio de las facultades conferidas al legislador ordinario por la propia
Constitución (arts. 150-11; 150-12 CP). En consecuencia, afirmar que las
mencionadas normas tienen necesariamente reserva de ley orgánica, implicaría
adicionar al catálogo taxativo del artículo 151 de la Carta, materias que la
Constitución atribuyó, al menos en principio, a la ley ordinaria, vale decir,
al proceso democrático sometido a las decisiones políticas de mayorías
ordinarias.
En este mismo sentido ya se había
manifestado esta Corporación al estudiar algunos artículos de la Ley 223 de 1995, demandados precisamente por presunta
vulneración de la reserva de ley orgánica. Al respecto dijo la Corte: “(p)or lo
mismo, al cifrarse los contenidos de la Ley 223 en un objetivo de carácter
tributario, como se ha visto, el fundamento de la competencia del legislador
para dictar los preceptos impugnados deviene, no de las disposiciones
mencionadas que regulan el ámbito normativo de la Ley de Ordenamiento
Territorial, sino de las que regulan la facultad impositiva del Congreso, a
través de leyes ordinarias, en los términos de los artículos 150-12, y 338 de la Constitución Política. En consecuencia, la
circunstancia de ser dicha ley ordinaria no la hace inconstitucional.”
Ahora bien, lo anterior no implica
que el legislador orgánico no pueda fijar reglas muy estrictas a las cuales
deba someterse la legislación ordinaria para efectos de definir el sistema de
las finanzas intergubernamentales. Por el contrario, dado que es este un factor
importante en el proceso de descentralización auspiciado por la Constitución,
resultaría altamente deseable que los procedimientos que gobiernen el régimen
territorial, particularmente en cuanto se refiere al régimen de finanzas públicas
de las entidades territoriales, encuentren una resistencia reforzada frente a
las decisiones políticas coyunturales del nivel central. Sin embargo, el hecho
de que resulte deseable una política más estable en estas materias, no
significa que la Constitución haya establecido, al respecto, la reserva de ley
orgánica.
Por las razones anteriores, esta
Corporación encuentra infundado el cargo de la demanda.
Presunta
vulneración de la prohibición contenida en el artículo 362 de la Constitución Política
12. Considera la actora y algunos de
los intervinientes que los artículos 117, 122, 123 y 128 de la Ley 488 de 1998 violan la prohibición contenida en el
artículo 362 de la constitución. En su criterio, la ley puede reformar e
incluso derogar un impuesto de las entidades territoriales. Mas no podría el
legislador traspasar a la Nación el mencionado tributo, pues con ello estaría
vulnerando lo dispuesto en el segundo inciso del artículo 362 de la Carta,
según el cual “Los impuestos departamentales y municipales gozan de protección
constitucional y en consecuencia la ley no podrá trasladarlos a la Nación,
salvo temporalmente en caso de guerra exterior.”
13. Ciertamente el artículo 362 de la
Carta confiere a las rentas tributarias de las entidades territoriales,
idénticas garantías que las otorgadas a la propiedad y renta de los
particulares (C.P. art. 58). Sin embargo, la Corte ya ha señalado que el
mencionado artículo protege los recursos efectivamente causados-recaudados o no
recaudados-, a favor de las entidades territoriales, en virtud de un tributo
del cual sean titulares. Por consiguiente, la garantía que el artículo 362 de
la Carta brinda a los fiscos locales o seccionales, no incluye la facultad
impositiva, es decir, la potestad de crear, en ciertas condiciones, una
determinada obligación tributaria dentro de su respectiva jurisdicción. A
juicio de la Corte, la aplicación del principio democrático al tema que se
analiza, impide afirmar que cuando el legislador establece o autoriza la
creación de un tributo a favor de las entidades territoriales, está
acrecentando el patrimonio de dicha entidad con la facultad de recaudar
el mencionado tributo y, en consecuencia, queda definitivamente inhabilitado
para derogar o modificar el mencionado régimen legal.
Según esta Corporación, “la tensión
entre la exigencia constitucional de dotar a los fiscos departamentales y
municipales de sistemas fiscales relativamente seguros y el principio
democrático, no puede resolverse, simplemente, a favor de la primera, sin
atender a las graves distorsiones constitucionales que ella implica. Suponer
que la garantía contemplada en el artículo 362 de la C.P. comporta un poder de
resistencia a favor de las entidades territoriales contra las normas legales
que revocan la autorización para cobrar un determinado tributo o que modifican
los factores que lo integran, equivale a proponer la completa exclusión del
principio democrático de ciertos ámbitos cuya regulación, por expresa
atribución constitucional, corresponde al legislador (C.P. art. 150-12 y 338).
Esta contradictoria tesis tendría como consecuencia, la adscripción, a las
mayorías políticas eventuales, de un poder igual o, incluso, superior, al
propio poder constituyente. En efecto, tal interpretación aseguraría la perpetuación
en el tiempo de una decisión legislativa que terminaría vinculando a los
futuros legisladores y, en consecuencia, a las generaciones futuras de
colombianos que no podrán variar la opción que una mayoría política eventual,
en ejercicio del poder legislativo, adoptó en un cierto momento histórico.”
En consecuencia, el artículo 362 de la Constitución, en armonía con lo dispuesto por los
artículos 150-12, 300-4 y 313-4 de la Carta, inhibe al legislador para
apropiarse o trasladar a la Nación las rentas efectivamente causadas a favor de
una entidad territorial. Sin embargo, nada
obsta para que la ley reforme el régimen tributario preexistente, derogando o
modificando los elementos de un tributo.
Como lo ha reiterado esta Corporación, “el
poder tributario del legislador es pleno. Por esta razón, puede crear,
modificar y eliminar impuestos, así como regular todo lo pertinente a sus
elementos básicos, sin que con ello afecte lo dispuesto en el artículo 362 de
la Carta. En este orden de
ideas, el Congreso de la República puede modificar el régimen legal de un
impuesto territorial, así ello disminuya el recaudo efectivo de recursos por
ese concepto, y puede extinguirlo con base en consideraciones de conveniencia u
oportunidad, como quiera que
la supresión es una facultad implícita consustancial al ejercicio de la función
legislativa en materia tributaria.”
Las consideraciones anteriores son
aplicables a lo dispuesto en el segundo inciso del artículo 362 de la Carta. En
efecto, no tendría sentido alguno sostener que el legislador puede derogar o
modificar completamente el régimen de un tributo cuyos titulares son las
entidades territoriales, pero, sin embargo, queda inhabilitado para trasladar
su titularidad a la Nación.
14. Pese a que las razones expuestas
serían suficientes para desestimar los cargos formulados, la Corte no puede
dejar de advertir que la cuestión planteada en la demanda fue tácitamente
resuelta en una decisión anterior, en contra de las pretensiones de la actora.
La decisión del legislador que
impugna el actor consiste esencialmente en restringir el hecho gravable de la
sobretasa a la gasolina, a la gasolina motor extra y corriente y, además,
excluir la posibilidad de gravar, a favor de las entidades territoriales, el
consumo del ACPM. Sin embargo, como se explica adelante, esta determinación no
se encuentra contenida en la Ley 488 de 1998, sino en el artículo 259 de la Ley 223 de 1995, el cual fue declarado exequible en la
Sentencia C-486 de 1996.
En efecto, la Ley 86 de 1989, por medio de la cual se establecieron normas
referentes al sistema de servicio público urbano de transporte masivo de
pasajeros y su financiamiento, facultó a los municipios y al Distrito Capital
de Santa Fe de Bogotá para cobrar una sobretasa al consumo de gasolina, con el
fin de proveerlos de recursos que les permitieran la pignoración de sus rentas,
y de esta forma poder garantizar los créditos externos contratados para
desarrollar sistemas de servicio público urbano de transporte. La mencionada
ley, en su artículo 5º, dispuso:
“Cuando las rentas propias de los
municipios, incluido el distrito Especial de Bogotá, no sean suficientes para
garantizar la pignoración de los recursos prevista en el artículo anterior,
quedan facultados para:
a)...
b) Cobrar una sobretasa al consumo de la gasolina
motor hasta el 20% de su precio al público sobre las ventas de Ecopetrol en
la planta o plantas que den abasto a la zona de influencia del respectivo
sistema, previo concepto del Consejo de Política Económica y Social, CONPES.
Posteriormente, la Ley 105 de 1993, mediante su art. 29, declarado exequible en
la Sentencia C-084 de 1995, modificó lo dispuesto en el art. 5 de la Ley 86 de 1989. Dicha Ley amplió el cobro de la sobretasa a
todo “combustible motor”. En el mismo sentido, el Decreto 1421 de 1993, facultó al
Concejo Distrital de Santa Fe de Bogotá para imponer una sobretasa al consumo
de la “gasolina motor” hasta del 20% de su precio al público.
En el mismo sentido, el artículo 117
de la Ley 488 de 1998-demandado-autorizó a los municipios,
distritos y departamentos para "adoptar la sobretasa a la gasolina motor
extra y corriente, en las condiciones establecidas en la presente ley".
Adicionalmente, la citada Ley creó
una sobretasa del seis por ciento (6%) al ACPM como contribución nacional, que
"será cobrada por la Nación y distribuida en un cincuenta por ciento (50%)
para el mantenimiento de la red vial nacional y otro cincuenta por ciento (50%)
para los departamentos incluido el Distrito Capital con destino al
mantenimiento de la red vial".
De esta manera, la limitación
del hecho gravable de la sobretasa a la gasolina se originó en el artículo 259
de la Ley 223 de 1995, el cual fue declarado exequible en la
Sentencia C-486 de 1996. Al respecto, la Corte entendió que al
modificar el hecho gravable del tributo, el legislador actuó dentro de las
precisas competencias que en materia impositiva le asigna la Constitución.
Vulneración del principio de suficiencia
hacendística
15. Afirma la demanda que los artículos
117, 122, 123 y 128 de la Ley 488 de 1998 vulneran el principio de suficiencia
hacendística consagrado en el artículo 356 de la Constitución Política, según el cual "no se
podrán descentralizar responsabilidades sin que previamente se hayan
descentralizado los recursos fiscales suficientes para atenderlas". El
mencionado principio, se sostiene, interpretado a contrario sensu,
significa que no es posible "sustraer recursos ya asignados sin que previa
o simultáneamente se hayan también sustraído las responsabilidades correspondientes".
Se afirma que las normas acusadas despojan a los municipios de la cuarta parte
de los ingresos provenientes de la sobretasa a la gasolina (al reducirla del
20% al 15%) y de la integridad de la sobretasa al ACPM sin que,
simultáneamente, los liberen de una parte equivalente de las responsabilidades
que les corresponde cumplir o les compensen con una renta similar.
16. Ciertamente, a la luz del
artículo 356 de la Carta “no se podrán descentralizar responsabilidades sin la
previa asignación de los recursos fiscales suficientes para atenderlas”. Se
trata de una cláusula constitucional que tiende a la protección del equilibrio
entre los recursos y las competencias que se asignen a las entidades
territoriales. No obstante, la mencionada cláusula no puede interpretarse de
manera inconexa o descontextualizada. Por el contrario, el principio de
suficiencia hacendística en ella contenido, sólo adquiere su verdadero sentido
si se interpreta de manera sistemática.
En efecto, el artículo 356 de la
C.P., define las pautas que el legislador debe seguir para establecer el
traslado de recursos y de responsabilidades a las entidades territoriales. Así,
el mencionado artículo se refiere, integralmente, a la transferencia de
ingresos corrientes de la Nación, a los departamentos y distritos, en razón del
llamado situado fiscal, para la atención directa o a través de los municipios,
de los servicios básicos que se les asigne. En este contexto resulta
absolutamente pertinente la aplicación del principio de suficiencia
hacendística pues, como lo ha reiterado esta Corporación, la transferencia de
competencias de las que trata el mencionado artículo 356 no puede llevarse a
cabo si no se ceden los recursos correspondientes de la Nación a la entidad
descentralizada a la cual se traslada determinada atribución.
17. No obstante, la Constitución no
señala explícitamente la obligación de aplicar el principio de suficiencia
hacendística a otras facetas de las finanzas intergubernamentales distintas del
situado fiscal. En este sentido se manifestó la Corte en la sentencia 471 de
1995, al señalar que lo dispuesto en el artículo 356 se refería exclusivamente
al llamado situado fiscal, y en consecuencia, no podía aplicarse a la
regulación de materias diversas a las relacionadas con dicha transferencia de
recursos y competencias.
18. Por último, no sobra advertir
que, en cualquier caso, el control constitucional respecto de principios como
el de suficiencia hacendística o el de equidad fiscal, sólo puede operar sobre
la base de una disposición legal abiertamente irracional que, de manera
evidente y desproporcionada, quebrante el equilibrio financiero de las
entidades territoriales hasta el punto de que resulte evidente que sin los
mencionados recursos las entidades no tendrían opción distinta que la de
renunciar al cumplimiento de sus obligaciones constitucionales básicas. Es pues
un control extremo, para casos límite, en los que la carga de la prueba
corresponde a las entidades territoriales afectadas. De no ser así, el juez constitucional
tendría que entrar a realizar complicados análisis financieros, teniendo en
cuenta variables técnicas como la mayor o menor elasticidad de las rentas o la
eficiencia de las entidades para cumplir con sus responsabilidades. A todas
luces, esta es una tarea que supera las competencias de la Corte
Constitucional.
Vulneración del principio de subsidiariedad
19. En su demanda, la actora
indica que las disposiciones cuestionadas son inconstitucionales por violación
del principio de subsidiariedad, entendido éste "como que la entidad
superior no puede suplantar a la inferior sino hacer todo por habilitarla para
que ella misma sea capaz de atender un servicio determinado".
20. El principio de subsidiariedad
(art. 288 inciso 2º CP), constituye un criterio básico para definir si una
determinada intervención de la Nación en los asuntos de las entidades
territoriales, es constitucionalmente legítima. Como lo afirma la actora, este
principio constitucional, aplicado a las relaciones intergubernamentales,
impide que la autoridad nacional suplante arbitrariamente a la autoridad local
o seccional.
21. Ahora bien, las normas que se
analizan no aparejan una intervención de la Nación en asuntos propios de las
entidades territoriales y, en consecuencia, no pueden ser evaluadas a partir
del principio de subsidiariedad. En efecto, en el presente caso, el legislador,
en ejercicio de competencias propias, modifica el régimen legal de un tributo,
según consideraciones de política fiscal que no puede esta Corte entrar a
valorar. De esta manera, no puede sostenerse que el legislador haya suplantado
a los órganos políticos territoriales en la adopción de una decisión propia,
pues dicha determinación es fruto de las competencias tributarias que la
Constitución le atribuye.
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