MP.: Antonio Barrera Carbonell.
Exp: D-813
PROBLEMA JURÍDICO
¿Puede una
ley fijar políticas sobre el sistema de servicio público urbano de
transporte masivo que permitan el crecimiento de las ciudades y uso racional del suelo, cuando la función de
reglamentar el uso de la tierra le esta
dado por constitución a los consejos municipales?
Si la nación financia los sistemas de transporte masivo con cargo al
presupuesto de la nación, ¿estaría menguando el derecho de las entidades
territoriales de participar de las
rentas nacionales?
NORMAS ACUSADAS
Artículos 1 y 13 de la Ley
86 de 1989, advirtiendo que se demanda la inconstitucionalidad de la
parte destacada en negrilla del primero de dichos artículos y la totalidad del
segundo.
Artículo 1: La política sobre sistemas de servicio
público urbano de transporte masivo de pasajeros deberá orientarse a asegurar
la prestación de un servicio eficiente que permita el crecimiento ordenado de
las ciudades y el uso racional del suelo urbano, con base en los siguientes
principios:"
"1.-Desestimular la utilización superflua del automóvil
particular."
"2.-Mejorar la eficiencia en el uso de la infraestructura vial
actual mediante la regulación del tráfico; y"
"3.-Promover la masificación del transporte público a través del
empleo de equipos eficientes en el consumo de combustibles y el espacio
público."
"Artículo 13: Con excepción de lo dispuesto en la presente Ley no
se causarán transferencias o erogaciones adicionales del Presupuesto Nacional
para la financiación de los sistemas de transporte masivos."
ARGUMENTOS DE LA DEMANDA
Considera el actor, que los textos acusados
de la ley 86 de 1989, violan los artículos de 1o, 121, 287, 294, 313, 317 y 362
de la Constitución Política. Los argumentos para sustentar dicha
inconstitucionalidad, se resumen de la siguiente manera:
En cuanto al artículo 1o de la ley 86 de
1989 se aduce por el demandante que de conformidad con los numerales 4o y 7o
del artículo 313 de la Constitución Política, es competencia del Concejo
Municipal votar de conformidad con la Constitución y la ley, no sólo lo
atinente a los tributos y gastos locales, sino lo relativo a la reglamentación
de los usos del suelo. Agrega que la ley 86 de 1989 es opuesta a esta
delimitación y distribución constitucional de competencias, pues consagra en su
artículo 1o que el objetivo de la ley es el de asegurar el uso racional del
suelo urbano, "por lo que asume, si tener facultad para ello, la
competencia del municipio en estas materias." En tal virtud, concreta el
cargo así:
"No es, pues, la ley, la que tiene la
facultad y el poderío para imponer el régimen de tenencia, disposición y
administración de los bienes y rentas de la entidad territorial, ya que en el
evento de hacerlo, como efectivamente lo hace la ley 86, se infringe, quebranta
y se opone a todos los principios que estructuran la autonomía territorial
dispuesta en la Constitución, especialmente el artículo 362 que le atribuye y
reconoce a sus rentas tributarias o no tributarias un tratamiento jurídico
igual al de la renta y propiedad privada de los particulares".
Por otra parte, considera el actor que el
artículo 13 de la ley 86 de 1989 quebranta el artículo 287 de la Constitución
Política, pues éste "señala por vía general, el derecho constitucional que
tiene todas las entidades territoriales a participar en las rentas nacionales,
sin que sea necesario para disfrutar de éste derecho, el que se realice o no
una obra, o que la Nación sea garante o no, pues tampoco se ha previsto en la
Carta limitante alguno, en cuanto obras, servicios o montos cuantitativos, o
destino de la participación, salvo los contemplados en el situado fiscal.
Infringe notoria y claramente la antes transcrita normatividad constitucional,
el artículo 13 de la atacada ley 86, cuando excluye definitivamente el derecho
de las entidades territoriales a participar en las rentas nacionales cuando
vaya a emprenderse la construcción de sistemas de transportes masivos".
"El principio general es el que todas
las entidades territoriales tienen el derecho a participar en las rentas
nacionales, ya sea para salud, educación o construcción de obras públicas, o
Sistemas de Transporte Masivo, y para ser financiadas o garantizadas, en un
ciento por ciento, si es el caso, por la Nación. No exige muchas disposiciones
la afirmación de que las características propias de estos sistemas de
transporte demandan ingentes inversiones que en la casi totalidad de los casos
de las entidades no se hayan en condiciones económicas para asumirlos y que
sólo con la participación de la Nación, y en virtud de los principios de
CONCURRENCIA Y SUBSIDIARIDAD establecidos por la Constitución para las
competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales, (288 C.N.) bien
puede concurrir a coadyuvar, total o parcialmente, la construcción de estos
sistemas en las ciudades que, por el aumento poblacional, así lo requieran como
solución a la complejidad del transporte generada por el crecimiento
urbanístico".
"Se trata de un derecho de
participación en las rentas nacionales que no puede ser cercenado o limitado
por la Ley, pues ello equivale a violar la Constitución, la que fija y acepta
la existencia de ese derecho sin limitación alguna en el artículo 287. El país
se compone de la suma de entidades territoriales, y en última instancia, las
rentas nacionales no son precisamente para ser repartidas en sus regiones o
entidades en un buen porcentaje? Mañana, si por ejemplo, el municipio de Cali
va a construir su sistema de transporte masivo, no podría contar ni con un
céntimo o "rial" como ayuda de la Nación para construirlo, ya que la
Ley 86 (artículo 13) le corta o impide toda posibilidad mientras esté vigente.
Viola también, la IGUALDAD DE OPORTUNIDADES que rige constitucionalmente para
las personas jurídicas denominadas entidades territoriales."
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
Competencia del legislador para fijar las
políticas generales para el establecimiento de los Sistemas de servicio público
urbano de transporte masivo de pasajeros.
La competencia del legislador para señalar el marco general o las
bases fundamentales, que deben orientar la organización, funcionamiento y
prestación de los servicios públicos, se percibe de la normatividad contenida
en el capitulo 5 del titulo XII de la Constitución, referente a la finalidad
social del Estado y de los servicios públicos, la cual prescribe una reserva
legal en todo lo atinente al señalamiento de las reglas generales atingentes a
la organización, funcionamiento, administración, control, inspección y
vigilancia de la prestación de los servicios públicos
Por lo que es competencia exclusiva del legislador la creación de la
normatividad contentiva de las reglas generales que han de regular lo
concerniente a los servicios de los sistemas de transporte masivo de pasajeros.
Sin embargo, por la circunstancia de que el legislador señale las directrices
de la política sobre dichos sistemas y la manera de financiarlos, no se puede
predicar el desconocimiento de las facultades de que gozan las instancias
regionales y locales para la gestión autonómica de sus propios intereses,
dentro del ámbito de la competencia que les es propia en materia de servicios
públicos, pues se trata de niveles de competencia que tienen campos propios y
específicos de operación que no se interfieren, sino que se complementan, con
arreglo a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
Las ideas expuestas se complementan con las consideraciones que hizo
la Corte en la aludida sentencia C-517/92,
con respecto a las relaciones entre el poder central y las instancias
departamental y municipal en materia de servicios públicos, cuando señaló:
"Ahora bien, no debe perderse de vista que por disposición de la
propia Constitución la función que la Carta confiere en los artículos 300-1 y
298 a las asambleas departamentales y en los artículos 311 y 313-1 a los
concejos municipales para "reglamentar...
la prestación de los servicios" que la ley confíe a la respectiva
entidad territorial debe entenderse circunscrita a lo que ella misma determine.
En efecto, sobre este aspecto deben recordarse los siguientes parámetros que la
Carta consagra:
a) La autonomía de que
gozan las entidades territoriales para la gestión de sus intereses se enmarca
dentro de los contornos que a ella fijen
la Constitución y la ley. (Artículo 287)."
"b) Conforme lo dispone
el artículo 288 ibidem, corresponde a la ley establecer los términos en los
que, de acuerdo a los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad, los distintos niveles territoriales ejercerán las competencias
que les son atribuidas por la Constitución."
"Una interpretación teleológica y sistemática de los anteriores
principios constitucionales conduce a esta Corte a afirmar que en el campo de
los servicios públicos el Constituyente instituyó una competencia concurrente de regulación normativa en cabeza de los
niveles central, regional y local, que por su alcance y radio de acción puede
caracterizarse así:
a) A la ley le compete
establecer por vía general el régimen
jurídico de los servicios públicos, esto es, expedir el estatuto básico
que defina sus pautas y parámetros generales y que regule los demás aspectos
estructurales de los mismos (Arts. 150-23 y 365 C.N.)."
"b) Es propio de los departamentos y municipios desarrollar por la vía del reglamento la
preceptiva legal y adecuarla a las particulares peculiaridades propias de su
ámbito territorial. En otros términos, corresponde a las autoridades de
esos niveles ejercer la potestad reglamentaria para dar concreción y especificidad
a la normación legal de modo que con sujeción a sus parámetros, dispongan lo
conducente a la adecuada y eficiente prestación de los servicios públicos según
sean las características de las necesidades locales. "
"Tal competencia concurrente constituye nítida expresión de la
articulación de los dos niveles a partir de los cuales se organiza el Estado.
En efecto, de una parte la ley a través de su capacidad reguladora realiza la
unidad jurídico-política de la República al fijar las condiciones aplicables
por igual en todo el territorio nacional, sin que al hacerlo, desde luego, le
sea dable cercenar o desconocer la facultad decisoria de que gozan las
instancias regional y local, vale decir, la autonomía para la gestión de sus
propios intereses. Por la otra, las
autoridades de los niveles departamental y municipal, al ejercer por la vía
reglamentaria una facultad normativa complementaria y de desarrollo de la ley,
singularizan y adaptan ese contenido normativo a las particulares condiciones
de la unidad territorial, con lo cual expresan la diversidad, que de otro lado,
se busca satisfacer con esta estructura institucional."
(…)
La Competencia asignada a los concejos municipales para reglamentar
los usos del suelo agrícola y la tierra urbana, necesariamente debe ejercerse
dentro de los límites que fije la ley, la cual regula lo relativo a la
conservación, preservación, restauración y defensa del ambiente y el control
sobre el uso o explotación de los recursos naturales renovables, toda vez que
es un asunto que no concierne exclusivamente a lo regional o local, ya que
compromete los intereses generales del Estado y la comunidad en general.
Además, concordante con el criterio expuesto, la norma del numeral 7 del
artículo 313 claramente expresa que la vigilancia y control de las actividades
relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a
vivienda, que también tiene relación con lo atinente a la reglamentación del
uso del suelo, debe realizarse conforme a la ley.
De otra parte, lo concerniente al señalamiento de las políticas
generales relativas a los sistemas de servicio público urbano de transporte
masivo de pasajeros, dentro de la cual se comprende necesariamente el
establecimiento de las directrices o políticas generales que aseguren la
eficiencia del servicio y el uso racional del suelo, corresponde al legislador.
2. En la Ley
86 de 1989, no se consagró la obligación de la Nación de financiar
los sistemas de transporte masivo de pasajeros, pues ésta sólo se compromete a
contratar u otorgar garantía a los créditos externos obtenidos por entidades
que desarrollen dichos sistemas, cuando estas hayan pignorado a su favor rentas
en cuantía suficiente que cubran el pago de por lo menos el 80% del servicio de
la deuda total del proyecto. No obstante, cuando las rentas propias de los
municipios o del Distrito Especial de Bogotá no sean suficientes para garantizar
dicha pignoración, es posible acudir a mecanismos excepcionales de
financiación, como son: aumento de las bases gravables o de las tarifas de los
gravámenes que son de su competencia y el cobro de una sobretasa al consumo de
la gasolina (arts. 4 y 5).
Igualmente en dicha ley (arts. 6, 7, 8 y 9), se establecieron unos
mecanismos específicos para atender las erogaciones causadas por la
construcción del sistema de transporte masivo de pasajeros del Valle de Aburrá,
consistentes en: autorización del cobro de una sobretasa al consumo de la
gasolina, garantía de la Nación a los créditos externos obtenidos con dicho
propósito y cobro de la contribución por valorización.
Se equivoca el demandante cuando pretende darle a la norma del
artículo 13 un alcance que no tiene. En efecto, lo que ella establece es que
con cargo al presupuesto nacional no se pueden financiar los sistemas de
transporte masivo, porque son los municipios y el Distrito Especial de Bogotá
los que deben sufragar la construcción y establecimiento de dichos sistemas, ya
que la Nación sólo cumple con la obligación, impuesta por la misma ley, de
servir de garante de las obligaciones que surjan con motivo de los créditos que
obtengan dichas entidades. Por lo tanto, no sufre mengua el derecho que tiene
las entidades territoriales, según el artículo 287-4, de participar en las
rentas nacionales, conforme a las regulaciones legales, a través de los
mecanismos previstos en la Constitución, como son: el situado fiscal (art. 356)
y la participación en los ingresos corrientes de la Nación (art. 357) y en las
regalías y compensaciones a que aluden los artículos 360 y 361.
Se observa además, que la prohibición a que alude el artículo 13 sólo
tiene explicación dentro del contexto de la Ley
86 de 1989, en cuanto ha determinado específicamente los mecanismos
ideados por el legislador para financiar el establecimiento de los sistemas
masivos de transporte urbano de pasajeros, mas en modo alguno hace referencia a
las transferencias de los recursos de la Nación a las entidades territoriales
que la propia Constitución autoriza en las normas antes referenciadas.
Dicho de otra manera, nada tiene que ver la participación en las
rentas nacionales, como derecho de las entidades territoriales, en las
modalidades ya precisadas, que obedecen a precisos criterios, políticas y
finalidades ideados por el Constituyente y que debe desarrollar el legislador,
con la prohibición de hacer transferencias o erogaciones adicionales del
presupuesto nacional para la financiación de los sistemas de transporte masivo
de pasajeros.
Consecuente con lo dicho, considera la Corte que las normas acusadas
no violan las disposiciones invocadas por el demandante ni ninguna otra norma
constitucional. Por lo tanto, serán declaradas exequibles.
