MP.: Dra. Susana Buitrago Valencia
Exp.:
PROBLEMA JURÍDICO
¿Carece de competencia el Alcalde Mayor de
Bogotá para regular lo concerniente a la reposición, desintegración, manejo de
recursos relacionados con los vehículos de transporte colectivo de personas?
HECHOS RELEVANTES
El demandante luego de realizar una extensa
relación de los conceptos de transporte publico, explica de la siguiente manera
los vicios que a su juicio afectan de validez el acto acusado, los cuales se
pueden sintetizar así:
- Violación directa de la Constitución Política.
Señala que de conformidad con el artículo
84 Superior, "Cuando un derecho o una actividad hayan sido
reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer
ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio".
Considera que la norma transcrita resulta
infringida de manera directa por cuanto el servicio público de transporte de
pasajeros y dentro de él, la reposición, renovación transformación y
desintegración física de los vehículos destinados al servicio público, fue
regulado por el legislador ordinario y reglamentado por el Presidente de la
República en ejercicio de las competencias que le son propias.
Que el Alcalde Mayor de Bogotá D.C., como
autoridad pública no podía establecer ni exigir permisos, licencias o
requisitos adicionales para el ejercicio de la actividad transportadora y en
especial para la reposición, renovación, transformación, desintegración física
de los vehículos y manejo de los recursos parafiscales destinados a tal fin,
sin transgredir el citado artículo 84 de la C.P., y que al hacerlo mediante el
Decreto 116 del 16 de abril de 2003, está claro que éste debe ser retirado del
ordenamiento jurídico con la declaratoria de nulidad.
- Incompetencia.
Refiere que en tratándose de la regulación
de servicios públicos la competencia le está atribuida expresamente al Congreso
de la República, según los precisos términos de los artículos 150 - 23 y 356 de
la C.P., y por otra parte, al Presidente de la República en ejercicio de la
potestad reglamentaria de conformidad con el artículo 189 - 11 de la Carta
Política.
Considera que en el sub - lite, la
actividad de la administración es reglada y no puede desbordar las competencias
asignadas, ni adentrarse en asuntos que no le corresponden, y respecto de los
cuales no tienen competencia, por consiguiente, estima que el Alcalde Mayor de
Bogotá carecía de competencia para regular lo concerniente a la reposición,
desintegración, manejo de recursos relacionados con los vehículos de transporte
colectivo de personas.
Insiste en que el Congreso de la República
le corresponde la expedición de la ley para regular la prestación del servicio
público de transporte, incluyendo lo atinente a los requisitos mínimos de
seguridad para los usuarios, como en efecto lo realizó mediante la
reglamentación expedida con dicho propósito y que dejó en manos del Ministerio
de Transporte, en lo concerniente a la reglamentación del proceso de
desintegración física de los vehículos y en cabeza de los propietarios de tales
vehículos la facultad de optar por la reposición de los vehículos elevando la
respectiva solicitud a las empresas correspondientes.
Considera que este proceso merece igual
trato en el territorio nacional, por lo tanto, las instancias territoriales
carecen de competencias para establecer regulaciones específicas en cada uno de
sus territorios, pues aceptar tal hipótesis conllevaría diverso trato en
procesos idénticos en todo el territorio nacional.
- Violación del principio de igualdad.
Indica que de conformidad con el artículo
3° de la Ley 105 de 1994, de manera excepcional la Nación, las entidades
territoriales, los establecimientos públicos y las empresas industriales y
comerciales del Estado de cualquier orden, podrán prestar el servicio público
de transporte, cuando éste no sea prestado por los particulares, o se presenten
prácticas monopolísticas u oligopolísticas que afecten los intereses de los
usuarios. Que en todo caso, el servicio prestado por las entidades públicas
estará sometido a las mismas condiciones y regulaciones de los particulares.
- Extralimitación Del Ambito Reglamentario Del Reglamento
Considera que el Distrito no tiene
competencia para dictar el Decreto acusado, pues al hacerlo desborda las reglas
propias de los reglamentos ya que al ejercer la facultad reglamentaria no se
subordina a los mandatos de la Ley, sino que limita los efectos de la misma, al
establecerse que la reposición de vehículos de transporte público colectivo SOLO se podrá desarrollar mediante encargo
fiduciario o fiducia mercantil, cuando la Ley y los reglamentos
establecen tal obligación directamente a los propietarios y las empresas y, de
manera facultativa los autoriza para desarrollarlo por encargo fiduciario.
De otra parte, y en cuanto a los conceptos
de (retiro y reposición), considera que tales fueron regulados por la Ley y el
reglamento nacional de acuerdo con las obligaciones, competencias y
procedimientos, donde les compete a las empresas ofrecerle a los propietarios
de dichos vehículos programas periódicos de reposición, frente al cual los
propietarios tienen la facultad de
optar por la reposición y si así lo desean, debiendo manifestarlo por escrito al representante legal de la
respectiva empresa.
A las entidades territoriales tan sólo les
compete incentivar la reposición y ejercer vigilancia y control sobre los
procesos, lo cual se desnaturaliza con la expedición del Decreto acusado al
desbordar y modificar el referente formativo que lo limita con la expedición
del Decreto 116, que a lo largo de su articulado regula de manera diversa los
referidos asuntos.
- Delegación de la función pública y la función administrativa.
Considera el demandante que el decreto
cuestionado entrega a las fiduciarias funciones propias de los Entes
Territoriales cuales son las inherentes a la vigilancia y control de la
prestación de los servicios, no resultando posible por ninguna de las formas contempladas
en el artículo 209 de la C.P.
CONSIDERACIONES
En primer término es del caso resaltar que
el Decreto acusado fue suspendido provisionalmente, decisión acogida mediante
providencia del 10 de julio de 2003.
Así las cosas, está claro que en principio
y de la constatación directa entre las normas consideradas como transgredidas y
las contenidas en el Decreto Acusado, se evidenció sin dubitación alguna que el
Decreto Distrital 116 de 2003, desconoció los principios de coordinación y subsidiaridad
que debió tener en cuenta para ejercer la potestad reglamentaria.
Frente a la violación del artículo 84
Superior que prevé: "Cuando un derecho o una actividad hayan sido
reglamentados de manera general, las
autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o
requisitos adicionales para su ejercicio.", ha de decirse
que le asiste razón al demandante como quiera que el Decreto 116 de 2003,
expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá limita y restringe la posibilidad que el gremio transportador,
a través de las empresas de carácter colectivo de pasajeros y/o mixto, y las
organizaciones de carácter cooperativo y solidario de la industria del
transporte, ofrezca a los propietarios de vehículos, programas de reposición.
Esta conclusión resulta ser la obligada al
analizarse el contenido del artículo 2° del Decreto 116/2003, que señala: "Para
el adecuado ejercicio del control que exige el artículo 21 de la Ley 688 de
2001, a partir del 1º de agosto de 2003 la reposición de vehículos de
transporte público colectivo que presten el servicio en Bogotá, o que se
encuentren matriculados en el registro automotor de la ciudad, sólo se podrá desarrollar mediante encargo
fiduciario o mediante fiducia mercantil. En consecuencia, a partir de dicha fecha no podrá ejercerse el
derecho de reposición de que trata el artículo 2 de la Ley 688 de 2001 en la
ciudad de Bogotá, D.C., sino mediante la reposición fiduciaria.
De manera que la violación alegada resulta
ser evidente, como quiera que el Decreto acusado sí desconoce las normas de
carácter superior que regulan la materia de reposición de vehículos,
estableciendo limitantes a un proceso frente al cual el Legislador previó
varias posibilidades para su desarrollo, sin restringirla a la figura del encargo
fiduciario o de la fiducia mercantil, pues aunque el parágrafo tercero del
artículo 7° de la Ley 105 de 1993 estableció que el proceso de reposición de
vehículos de servicio público podría desarrollarse por encargo fiduciario
constituido por los transportadores o por las entidades públicas en forma
individual o conjunta, ésta no resulta ser una posibilidad obligada sino
optativa, al no indicarse que fuera únicamente
a través de tal modalidad o mecanismo que se pudiera llevar a cabo el referido
proceso de reposición, lo cual conduce a establecer con claridad que la
limitación que efectúa el Decreto 116 de 2003, desconoce el propósito de la
norma superior, restringiendo las diferentes posibilidades que sobre el
particular permite el Legislador.
Tal circunstancia deriva en que el Alcalde
Mayor de Bogotá al expedir el acto acusado haya actuado sin competencia, pues a
pesar que la Ley le otorga facultades de carácter reglamentario, es claro que
en ningún momento tales competencias pueden exceder ni desconocer las
disposiciones adoptadas de manera general por quien tiene la competencia
privativa del ejercicio legislativo, que le corresponde en este caso al
Congreso de la República en virtud de lo ordenado en los artículos 153 - 23 y
365 de la C.P. y la actividad reglamentaria, que le está asignada al Presidente
de la República.
Así las cosas, la actividad de los Entes
Territoriales o las autoridades Locales y/o Distritales, como en este caso la
ejercida por el Alcalde Mayor de Bogotá D.C., no puede sustituir ni contradecir
la reglamentación general que regula el proceso de reposición, máxime cuando de
conformidad con el parágrafo 1° del artículo 7° de la Ley 105 de1993, le corresponde al Ministerio de Transporte
en asocio con las autoridades territoriales competentes, vigilar los programas
de reposición, con fundamento en la regulación que sobre el particular se ha
dictado bajo las leyes 105 de 1993 y 688 de 2001, es decir bajo los parámetros
y fundamentos de las disposiciones de orden Superior, conforme a los criterios
de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, establecida en el artículo 288
de la Constitución Política.
Ahora bien, no es de recibo la postura de
la demandada en cuanto a que ejerció la potestad reglamentaria que le fue
asignada con el fin de garantizar la seguridad del transporte público,
utilizando para el proceso de reposición de vehículos de servicio público la
figura de la fiducia mercantil, pues está claro, tal como ya se dijo, que la
regulación de la prestación del servicio público de transporte, le corresponde
al Legislador, reglas generales que deben respetarse por las Entidades
territorial, sin que ello implique desconocimiento de su autonomía, en materias
propias y específicas que sí le están asignadas y menos que con ello se logre
el propósito de mantener la seguridad en la prestación del servicio público,
pues aunque el acto acusado se titula - "Por medio del cual se establecen mecanismos de vigilancia y control para
la reposición, la desintegración física de vehículos que cumplan su vida útil y
los aportes a fondos de reposición" -, lo cierto es que
establece y limita el proceso de reposición de vehículos de servicio público en
el territorio del Distrito Capital, restringiendo a que éste se realice
únicamente a través de sociedades fiduciarias.
Se advierte de igual manera por la Sala, de
acuerdo con la estructura del Decreto acusado, que en la segunda parte se
reguló lo correspondiente al proceso de desintegración física de lo vehículos,
competencia que de conformidad con el artículo 21 de la Ley 688 de 2001, le
compete de manera expresa al Ministerio de Transporte, circunstancia que
evidencia una vez más la extralimitación de la funciones del Alcalde al expedir
el Decreto demandado, por el cual se limitó que este procedimiento en el Distrito
Capital sólo estuviera a cargos de la Sociedades Fiduciarias, restricción que
tampoco fijó la Ley ni el reglamento, por la que no le correspondía hacerlo a
la Entidad accionada.
Además, se desconoce el principio de la
igualdad en el contenido del artículo 32 ibidem, toda vez que mientras
que a los particulares prestadores del servicio público de transporte se les
conmina a realizar la desintegración de sus vehículos por intermedio de
sociedades fiduciarias - a través de fiducia mercantil o encargo fiduciario -,
en el caso en que el Distrito Capital sea quien esté obligado a realizarla
dadas las circunstancias que el artículo en cita establece, la opción de
hacerlo mediante Fiduciarias, es de naturaleza facultativa, situación que
permite concluir que en este evento también se presenta la alegada violación.
Finalmente debe reiterarse, conforme se
dijo en la providencia del 13 de agosto de 2003, que al referirse la totalidad
del contexto normativo contenido en el Decreto demandado - tal como se aprecia
de su trascripción - a la gestión de la entidades fiduciarias frente al proceso
de reposición, al manejo de los recursos y participación de tales entidades en
la desintegración física de los vehículos de transporte público, y conforme se
concluyó que tales competencias excedieron las facultades del Alcalde Mayor de
Bogotá, el Decreto acusado se declarará nulo en su totalidad por su unidad
temática al demostrarse su oposición a las normas a las cuales está sometido el
tema objeto de regulación, lo que ocasiona incurrir en el vicio de
incompetencia.
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