Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda

MP.: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren

Exp.: 11001-33-31-019-2007-00735-01(AP)REV

PROBLEMA JURÍDICO

¿Hay violación del derecho colectivo de moralidad administrativa y patrimonio público cuando el Ministerio de Transporte permite el ingreso de vehículos de carga sin hacer efectiva las pólizas de garantía que por la modalidad subsidiaria a la chatarrización se deben constituir a favor de la Nación?

CONSIDERACIONES 

El actor popular solicitó la protección de los derechos colectivos relacionados con la moralidad administrativa y patrimonio público, por cuanto en el Ministerio de Transporte se ha permitido mediante maniobras fraudulentas el ingreso de vehículos de carga sin hacer efectiva las pólizas de garantía que por la modalidad subsidiaria a la chatarrización se deben constituir en favor de la Nación a través del ministerio de Transporte.

El Consejo de Estado encontró que aunque no quedó demostrado probatoriamente el monto de las cauciones dejadas de percibir, sí quedaron en evidencia las acciones encaminadas a evadir el cumplimiento de las políticas de modernización del parque automotor de carga en el país, el cual tendrá a largo plazo implicaciones a largo plazo implicaciones no solo en el medio ambiente, sino también en la seguridad y salubridad públicas, “razones más que suficientes para determinar que igual que la afectación a la moralidad administrativa y patrimonio público, también se encuentra amenazados los derechos colectivos en los literales “c” y “g” del Art. 4º de la ley 472 de 1998, consistente en: ‘La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente;’ y la ‘La seguridad y salubridad públicas.’

La Constitución Política de 1991, en su artículo 209, consagró la moralidad como uno de los principios rectores de la función administrativa y en el artículo 88 instituyó la moralidad administrativa como un derecho colectivo, tutelado a través de la acción popular. El concepto de moralidad administrativa se refiere a la obligación que tienen los servidores públicos y los particulares que administran recursos del Estado o los que cumplen funciones públicas, de ejercer la actividad administrativa conforme al ordenamiento jurídico, motivados sólo por razones del servicio, la protección de los usuarios y la defensa de los intereses estatales.

En síntesis, la moralidad administrativa propende por el actuar ético del Estado y sus funcionarios durante el ejercicio de las actividades a él encomendadas, las cuales deben ser adelantadas conforme a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico con miras a satisfacer el interés general.
En este caso, se estimó que el juez de instancia no justificó algunos medios de prueba en su dimensión natural, y tampoco analizo en conjunto los medios de prueba allegados en oportunidad al proceso, de manera que el cuestionamiento efectuado dentro del escrito del recurso de apelación, relacionado con el no otorgamiento [de mérito] probatorio a ciertos medios de prueba, resulta fundamentado y en consecuencia se dispuso la revocación del fallo de primera instancia.

SENTENCIA

Amparados los derechos colectivos se dispusieron las ordenes al Ministerio de Transporte y a la superintendencia de Puertos y Transporte de depurar al información a nivel nacional sobre los registros de vehículos automotores de carga con obligación de cumplir las disposiciones vigentes tendientes a modernizar el parque automotor, así como realizar el control de pago de la cauciones ordenadas y su ingreso a las arcas del Estado, así como requerir las investigaciones disciplinarias y penales a que haya lugar.

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Corte Constitucional - Sentencia C-033 de 2014

M.P.: Nilson Pinilla Pinilla

PROBLEMA JURÍDICO

¿El legislador al disponer que la satisfacción de necesidades privadas de movilización se debe realizar con empresas de transporte público cuando no se empleen vehículos propios, desconoce el régimen constitucional de los servicios públicos, la libertad económica, el debido proceso y la dignidad humana? 

HECHOS RELEVANTES

Se demanda el aparte subrayado del siguiente artículo de la ley 336 de 1996, alegando que viola los artículos 1, 2, 24, 25, 26, 29, 58, 83, 150.23, 333, 334, 336, 365 y 366 superiores, en tres ámbitos diferentes: marco conceptual de los servicios públicos, desconocimiento de principios que rigen la intervención del Estado en la economía, y el régimen de protección de las garantías y derechos fundamentales:

Artículo 5º. El carácter de servicio público esencial bajo la regulación del Estado que la ley le otorga a la operación de las empresas de transporte público, implicará la prelación del interés general sobre el particular, especialmente, en cuanto a la garantía de la prestación del servicio y a la protección de los usuarios, conforme a los derechos y obligaciones que señale el Reglamento para cada Modo.

El servicio privado de transporte es aquel que tiende a satisfacer necesidades de movilización de personas o cosas, dentro del ámbito de las actividades exclusivas de las personas naturales y/o, jurídicas. En tal caso sus equipos propios deberán cumplir con la normatividad establecida por el Ministerio de Transporte. Cuando no se utilicen equipos propios, la contratación del servicio de transporte deberá realizarse con empresas de transporte público legalmente habilitadas en los términos del presente estatuto

CONSIDERACIONES 

1. Servicio de transporte público y privado

La regulación del transporte público por parte de las autoridades competentes conlleva exigir y verificar las condiciones de seguridad, comodidad y accesibilidad requeridas para garantizar a los habitantes la eficiente prestación del servicio básico y de los demás niveles que se establezcan al interior de cada modo de transporte, dándole prioridad al uso de los medios masivos. “En todo caso, el Estado regulará y vigilará la industria del transporte en los términos previstos en los artículos 333 y 334 de la Constitución Política” (art. 3º).

Coinciden el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en que el servicio público de transporte presenta las siguientes características (está en negrillas en el texto original)[1]:

“Su objeto consiste en movilizar personas o cosas de un lugar a otro, a cambio a una contraprestación pactada normalmente en dinero.

- Cumple la función de satisfacer las necesidades de transporte de la comunidad, mediante el ofrecimiento público en el contexto de la libre competencia;

- El carácter de servicio público esencial implica la prevalencia del interés público sobre el interés particular, especialmente en relación con la garantía de su prestación -la cual debe ser óptima, eficiente, continua e ininterrumpida-, y la seguridad de los usuarios - que constituye prioridad esencial en la actividad del sector y del sistema de transporte (Ley 336/96, art. 2°)-;

- Constituye una actividad económica sujeta a un alto grado de intervención del Estado;

- El servicio público se presta a través de empresas organizadas para ese fin y habilitadas por el Estado.

- Todas las empresas operadoras deben contar con una capacidad transportadora específica, autorizada para la prestación del servicio, ya sea con vehículos propios o de terceros, para lo cual la ley defiere al reglamento la determinación de la forma de vinculación de los equipos a las empresas (Ley 336/96, art. 22), y 

- Su prestación sólo puede hacerse con equipos matriculados o registrados para dicho servicio;

- Implica necesariamente la celebración de un contrato de transporte entre la empresa y el usuario.

- Cuando los equipos de transporte no son de propiedad de la empresa, deben incorporarse a su parque automotor, a través de una forma contractual válida.”

El transporte público comporta un carácter esencial al permitir materializar y ejercer libertades fundamentales como la de locomoción, al tiempo que facilita la satisfacción de intereses de distintos órdenes, incluido el ejercicio de actividades de diversa clase que permiten desarrollar la vida en sociedad, el bienestar común y la economía en particular.

Según lo establecido en el artículo 5º de la Ley 336 de 1996 parcialmente demandado, el servicio de transporte privado es aquel que tiende a satisfacer necesidades de movilización de personas o cosas, dentro del ámbito de las actividades exclusivas de las personas naturales y/o jurídicas, que de efectuarse con equipos propios se requiere que estos cumplan con la normatividad establecida por el Ministerio de Transporte y en caso distinto, deberá realizarse con empresas de transporte público legalmente habilitadas en los términos de dicha ley, esto es, con aquellas personas naturales o jurídicas constituidas como una unidad de explotación económica permanente con los equipos, las instalaciones y órganos de administración adecuados para efectuar el traslado de personas o cosas (art. 10), que hayan obtenido la habilitación para operar, es decir, la autorización expedida por la autoridad competente en cada modo de transporte para prestar ese servicio público (art. 11).

A diferencia del servicio de transporte público, el privado se caracteriza por las siguientes particularidades (está en negrilla en el texto original):

“-La actividad de movilización de personas o cosas la realiza el particular dentro de su ámbito exclusivamente privado;

- Tiene por objeto la satisfacción de necesidades propias de la actividad del particular, y por tanto, no se ofrece la prestación a la comunidad;

- Puede realizarse con vehículos propios. Si el particular requiere contratar equipos, debe hacerlo con empresas de transporte público legalmente habilitadas, como se estudia en el siguiente capítulo.

- No implica, en principio, la celebración de contratos de transporte, salvo cuando se utilizan vehículos que no son de propiedad del particular;

        -   Es una actividad sujeta a la inspección, vigilancia y control administrativo con el fin de garantizar que la movilización cumpla con las normas de seguridad, las reglas técnicas de los equipos y la protección de la ciudadanía.”

El artículo 5º ibídem reitera que cuando no se empleen equipos propios, la contratación del servicio de transporte deberá realizarse con empresas de transporte público legalmente constituidas y debidamente habilitadas, esto es, aquellas que hayan obtenido la habilitación para operar, que lleva implícita la autorización para prestar el servicio público de transporte especial (art. 10º), pues es imperativo que aun en esta modalidad se garanticen las normas de seguridad, las reglas técnicas de los equipos y la protección de la ciudadanía.

2. Análisis de exequibilidad

Esta corporación procede a efectuar un análisis de la proporcionalidad de la medida censurada, para efectos de determinar si atiende o no principios y valores constitucionales y cumple unos fines plausibles, al exigir que el servicio de transporte privado se preste mediante empresas de servicio público autorizadas, cuando el particular no cuente con equipos propios. El análisis abarca tres elementos:

a- Finalidad de la medida (a efectos de constatar si ella persigue un objetivo legítimo a la luz de la Constitución): Se acepta entonces que la disposición normativa acusada persigue objetivos constitucionalmente válidos, pues no solo pretende hacer efectiva la obligación del Estado de reglamentar, regular y controlar una actividad riesgosa como el transporte de personas y cosas, sino salvaguardar los intereses tanto de los diferentes actores de dicha actividad, como de la comunidad en general, mediante su ejercicio seguro y ajustado a la ley.

b- Idoneidad de la medida para alcanzar el objetivo propuesto (Estudio de los efectos previsibles de la aplicación de la norma acusada): El legislador procura que al exigir que el servicio de transporte privado se realice mediante contratos con empresas de transporte público legalmente habilitadas, cuando no se cuente con equipos propios, evite la proliferación de modalidades informales de transporte que atenten no solo contra la seguridad de los usuarios, sino de la comunidad en general, salvaguardando así derechos y valores de raigambre constitucional que pueden verse en peligro, directamente relacionados con la vida e integridad de las personas.

b- Proporcionalidad en stricto sensu: El legislador no ha excedido las funciones que constitucionalmente le son reconocidas en la materia, pues el Estado está en la obligación de reglamentar, regular y controlar toda la actividad transportadora, sea en materia pública como privada, en procura de garantizar la efectividad de un servicio público esencial como es el transporte público, y la seguridad de los diferentes agentes que confluyen cuando se trata del transporte privado, sin que ello implique un exceso como el referido en la demanda, por lo que no se desconoce el régimen de los servicios públicos.

No se desconoce la libertad de locomoción, pues no se está restringiendo la voluntad de los particulares para circular y movilizarse dentro y fuera del país, por el contrario, el Estado busca que el transporte privado se efectué (i) con equipos propios que cumplan la normatividad establecida por el Ministerio de Transporte, o (ii) cuando se carezca de tales, contratando el servicio con empresas de transporte público legalmente habilitadas, para garantizar que se preste de modo seguro, confiable y confortable.

[…]

Igualmente se denota que, como acertadamente indica el Procurador General de la Nación en su concepto, la norma no impide la celebración de otros negocios jurídicos distintos al contrato de transporte, como el leasign (arrendamiento financiero) o el renting (arrendamiento operativo), donde el objeto contractual es distinto al contrato de transporte (movilizar personas o cosas de un lugar a otro a cambio de una contraprestación, generalmente pecuniaria), al punto que incluso una empresa de transporte puede acudir a las dos primeras figuras contractuales para acrecentar su capacidad operativa, claro está, siempre que dichos equipos estén matriculados para prestar tal servicio y cumplan las condiciones técnicas para ello.

Recuérdese que esos negocios jurídicos no tienen la misma naturaleza que los contratos de transporte de personas o bienes. No existe entonces contrato de transporte cuando una persona conduce personas o mercancías en un vehículo de su propiedad, alquilado o rentado. 

Efectuadas esas precisiones de una forma más que diáfana, resulta patente que la norma objeto del presenta análisis, en modo alguno impide acudir a contratos como los de leasing o renting de un vehículo, para satisfacer necesidades de movilidad de transporte o cosas, pues su naturaleza jurídica dista ampliamente de las prestaciones propias de un contrato de transporte, máxime cuando los particulares deben acudir a esas formas contractuales ante la imposibilidad de acceder a empresas de servicios públicos en eventos como la falta de operatividad del Estado o de concesiones que lo permitan.

DECISIÓN 

La Corte Constitucional declara exequible el aparte demandado.

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[1] Concepto 1740 de 2006, ya citado.