MP.: Rodrigo Escobar Gil
PROBLEMA JURÍDICO
Efectuar la revisión constitucional del “Acuerdo de complementación económica suscrito entre
los Gobiernos de la República de Argentina, de la República Federativa del
Brasil, de la República del Paraguay, de la República Oriental del Uruguay,
Estados Partes de MERCOSUR y los Gobiernos de la República de Colombia, de la
República del Ecuador y de la República Bolivariana de Venezuela, Países
miembros de la Comunidad Andina y [del] Primer Protocolo Adicional Régimen de
solución de controversias, suscrito en Montevideo-Uruguay, el dieciocho (18) de
octubre de dos mil cuatro (2004)” y de la Ley
que lo aprueba, de conformidad con lo previsto en el artículo 241,
numeral 10 de la Constitución Política.
CONTENIDO DEL ACUERDO
Contenido del Acuerdo de Complementación económica
La Corte explica cada uno de los artículos
del acuerdo. Sin embargo para el efecto de esta edición, sólo tomaremos los
artículos relacionados con el sector transporte con la respectiva
interpretación:
a. En el artículo 1° se
establecen los objetivos y alcances del Acuerdo de Complementación, entre los
cuales, se mencionan: (i) Facilitar la libre circulación de bienes y la plena
utilización de los factores productivos, en condiciones de competencia; (ii)
Permitir la expansión y diversificación del intercambio comercial y la
eliminación de las restricciones arancelarias y no-arancelarias que afecten el
comercio recíproco; (iii) Alcanzar el desarrollo armónico en la región, a
partir del reconocimiento de las asimetrías derivadas de los diferentes niveles
de crecimiento económico de los países firmantes, y finalmente; (iv) Promover e
impulsar las inversiones entre los agentes económicos de las Partes
Signatarias.
En el artículo 2° se especifica el ámbito de aplicación del
presente Acuerdo limitándolo al territorio de los Estados miembros.
-De los artículos 28 a 39 se asumen por los Estados firmantes el
compromiso de impulsar el estudio de medidas conjuntas que permitan acelerar el
comercio regional y unificar la regulación interna en temas propios del
comercio exterior, así: (i) En el artículo 28 se persigue la liberación
comercial en la prestación de servicios; (ii) En el artículo 29 se estimula la
realización de inversiones recíprocas; (iii) En el artículo 30 se exhorta a la
suscripción de nuevos acuerdos sobre promoción y protección recíproca de
inversiones; (iv) En el artículo 31 se incentiva la celebración de tratados
dirigidos a evitar la doble tributación; (v) En el artículo 32 se procura la
adopción de normas en materias de propiedad intelectual, señalando que-en todo
caso-se asumen las disposiciones del Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos
de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio de la OMC, así como los
derechos y obligaciones que constan en el Convenio sobre la diversidad
Biológica de 1992; (vi) En los artículos 33 a 35 se promociona la celebración
de convenios regionales que permitan el mejoramiento de los servicios de
transporte terrestre, fluvial, marítimo y aéreo; (vii) En el artículo 36 se
incentiva la negociación de mecanismos de cooperación que permitan el
desarrollo, la ampliación y modernización de las redes de infraestructura;
(viii) En el artículo 37 las Partes Signatarias asumen el compromiso de apoyar
iniciativas conjuntas en ciencia y tecnología, especialmente, en las áreas
agropecuaria, industrial y de sanidad; (ix) En el artículo 38 se impulsa la
promoción regional de las pequeñas y medianas empresas (PYMES), y finalmente;
(x) En el artículo 39 se acuerda continuar tratando el tema de las zonas
francas y áreas aduaneras especiales.
-El Anexo IV define las
reglas para la clasificación, determinación e identificación de las mercancías
como “originales” o “precedentes” de los Países firmantes.
El citado documento corresponde a un desarrollo del artículo 12 del Acuerdo, el
cual contempla que la desgravación arancelaria tan sólo opera sobre productos
originarios de las Partes Signatarias mediante el establecimiento de un “régimen de origen”.
El Anexo se encuentra compuesto por treinta (30) artículos y dos (2)
apéndices. En términos generales, en el artículo 1° se establecen las
definiciones que permiten la aplicación del “régimen
de origen”. En el artículo 2° se fijan los criterios que facilitan la
identificación de una mercancía como originaria de los Estados Partes, los
cuales se desarrollan en los artículos 3° a 6°.
En el artículo 7° se consagran las reglas sobre procesos y operaciones
que no otorgan “origen” a mercancías
que en su elaboración incorporen materiales no “precedentes” de los Países firmantes. Por su parte, el artículo 8°
prevé otros criterios para la determinación de la procedencia de los bienes
objeto de liberación comercial.
El artículo 9° regula lo referente a la expedición del “certificado de origen” como documento
que certifica que las mercancías cumplen con las disposiciones previstas en el
Anexo. Su expedición y control se asigna a las autoridades competentes de cada
Parte Signataria, las cuales deben estar debidamente registradas en la
Secretaría General de la ALADI. El certificado se profiere con fundamento en la
“declaración jurada” del productor
y/o exportador del bien y debe emitirse en el formato que se adjunta como
apéndice uno (1) del presente documento.
En el artículo 10 se reconoce que el “certificado
de origen” debe ser emitido a más tardar dentro los cinco (5) días hábiles
siguientes a su solicitud. Su validez es de ciento ochenta (180) días
calendario, contados a partir de su fecha de expedición. Bajo ninguna
circunstancia, éste podrá ser extendido con antelación a la fecha de la factura
comercial sino al mismo tiempo o dentro de los sesenta (60) días siguientes. La
descripción de la mercancía en el certificado debe concordar con la factura
comercial y con la descripción del ítem
arancelario en que se clasifica. Finalmente, en la citada norma se prohíbe
su presentación a las autoridades aduaneras con raspaduras, tachaduras o
enmiendas.
El artículo 11 consagra los elementos mínimos que debe presentar el
productor y/o exportador del bien, al momento de realizar la “declaración jurada de origen”, entre
los cuales, se destacan: El nombre, el domicilio legal, la descripción de la
mercancía a exportar, el valor FOB de la misma y la información relativa a su
procedencia.
En el artículo 12 se señala que la validez de la declaración tendrá una
duración de tres (3) años a partir de su recepción por las autoridades
certificadoras. Por su parte, en el artículo 13 se establece el procedimiento a
seguir en el caso en que las mercancías sean facturadas en un país distinto al
de su origen.
El artículo 14 dispone que los beneficios del Acuerdo se someten a la “expedición directa” de la mercancía
entre la Parte Signataria exportadora y la Parte Signataria importadora.
Para estos efectos, se entiende por “expedición
directa”, según lo previsto en el texto del Anexo: “(a) Las mercancías transportadas únicamente por el territorio de una o
más Partes Signatarias del Acuerdo; (b) Las mercancías en tránsito, a través de
uno o más países no Signatarios del Acuerdo, con o sin trasbordo o
almacenamiento temporal, bajo la vigilancia de la autoridad aduanera del país o
los países de tránsito, siempre que: (i) El tránsito estuviera justificado por
razones geográficas o consideraciones relativas a requerimientos de transporte;
(ii) No estuvieran destinadas al comercio, uso o empleo en el país de transito;
(iii) No sufran, durante su transporte o depósito, ninguna operación distinta a
la carga, descarga o manipuleo, para mantenerlas en buenas condiciones o
asegurar su conservación”[1][107].
En el artículo 15 se prohíbe a las autoridades aduaneras de la Parte
Signataria importadora negar los trámites de importación y el despacho o
levante de las mercancías cuando se presenten errores de forma en el
certificado de origen, existan discrepancias en la clasificación arancelaria o
se manifiesten dudas sobre la expedición directa de los bienes, o acerca de su
calificación de origen, o en relación con la autenticidad de su certificación.
En estas hipótesis, le corresponde a las citadas autoridades, exigir la
constitución de garantías por un valor equivalente a los gravámenes
correspondientes, de acuerdo con la legislación interna.
Los artículos 16 a 23 consagran el procedimiento a seguir en los casos
previamente reseñados de duda o discrepancia con el cumplimiento de los
trámites referentes al “régimen de
origen”. Allí se prevén un conjunto de actuaciones que bajo los pilares del
derecho de defensa permiten la rectificación o enmienda de los documentos y
declaraciones realizadas.
Dentro de las citadas actuaciones se prevé la posibilidad de requerir
informes a las autoridades competentes del País exportador y de realizar
visitas a las instalaciones empresariales del productor, a fin de examinar los
procesos de elaboración de mercancías.
En el caso en que se demuestre la existencia de falsificaciones o
alteraciones en los documentos que se presentan por el productor y/o exportador
para lograr la aplicación del “régimen de
origen”, el artículo 24 del Anexo señala no sólo el derecho de la autoridad
aduanera de la Parte Signataria importadora de cobrar las garantías expedidas a
su favor, sino también de prohibir la emisión de nuevos certificados de origen,
por un plazo de seis (6) a veinticuatro (24) meses.
Por otra parte, en los artículos 25 y 26, se consagran las sanciones
para las entidades certificadoras y los importadores, cuando incurran en
cualquiera de los comportamientos previamente descritos que implican la
violación del mencionado “régimen de
origen”.
En los artículos 27 a 30 se establecen las funciones y obligaciones de
las autoridades aduaneras de las Partes Signatarias, de las entidades
certificadores y de los productores, exportadores e importadores. De manera
general, se destacan las siguientes atribuciones: (i) Supervisar el
otorgamiento de certificaciones; (ii) Impartir instrucciones para garantizar el
cumplimiento de las normas referentes a la expedición de certificados de
origen; (iii) Comprobar la veracidad de los documentos y declaraciones
realizadas; (iv) Responder a los requerimientos formulados, y finalmente; (v)
Proporcionar la información requerida en los términos y condiciones previstas
en el Anexo.
Por último, en el apéndice dos (2) del presente documento, se fijan los
requisitos específicos que regulan la aplicación del “régimen de origen” para el sector automotor.
De la constitucionalidad general del Acuerdo de
Complementación Económica, de sus nueve (9) Anexos y del Primer Protocolo
Adicional para la Solución de Controversias
20. En el ámbito internacional existe una tendencia creciente a concertar
procesos de integración económica, mediante los cuales se establecen modelos de
intercambio de bienes y servicios, principalmente con efectos sobre las
barreras arancelarias y no arancelarias que limitan el libre comercio.
En el actual panorama de globalización de la organización mundial, es
común la celebración de acuerdos de promoción y regulación del comercio
recíproco, mediante la constitución de zonas de libre comercio, uniones
aduaneras, mercados comunes y comunidades económicas, cuya finalidad es
garantizar el mejoramiento de las condiciones mercantiles, el desarrollo y
crecimiento de la economía y, en general, la competitividad de los Países
miembros.
El preámbulo y los artículos 9°,
226
y 227
de la Constitución Política, reconocen la posibilidad del Estado Colombiano de
participar en procesos de integración económica y social, especialmente, con
Países de América Latina y del Caribe, inclusive para llegar a conformar una
Comunidad Latinoamericana de Naciones.
Ahora bien, en criterio de esta
Corporación, el examen de fondo que le corresponde adelantar a la Corte frente
al alcance de los distintos tratados económicos, se limita a comparar las
disposiciones del documento internacional que se revisa y el de su ley
aprobatoria, con la totalidad de las normas previstas en el Ordenamiento
Superior, para determinar si las primeras se ajustan o no a la Constitución
Política. Dicho análisis se realiza sin tener en cuenta consideraciones de
conveniencia, oportunidad, efectividad, utilidad o eficiencia, las cuales son
ajenas al examen que debe efectuar este Tribunal. En efecto, los citados
juicios de valor se encuentran asignados de acuerdo con lo previsto en la Carta
Fundamental al Presidente y al Congreso de la República. Al primer mandatario,
en el momento de ejercer su facultad constitucional de dirección de las
relaciones internacionales (C.P. art. 189-2), y frente al legislador, cuando
adelanta el trámite de incorporación de los tratados internacionales al
ordenamiento jurídico interno (C.P. art. 150-16).
En este contexto, esta Corporación ha concluido que solamente se
consideran contrarios al orden Constitucional, el contenido de los acuerdos
internacionales de carácter económico que más allá de comprometer un preciso
mandato constitucional, por ejemplo, en cuanto a las atribuciones de
expropiación previstas a favor del Estado Colombiano (C.P. art. 58),
desconozcan los presupuestos esenciales que identifican la estructura de la
Carta Fundamental, tales como, el principio de soberanía popular, el principio
de separación de funciones del poder público, la dignidad del hombre, los
derechos y libertades fundamentales, así como los mandatos, valores y
principios que aseguran la vigencia del Estado Social de Derecho].
Así las cosas, el ideal normativo que preside las relaciones
internacionales del Estado, le impone a los representantes del pueblo al momento
de negociar o asumir un compromiso internacional, verificar que el contenido
del tratado promueva el desarrollo y la aplicación efectiva de las
instituciones esenciales de nuestro ordenamiento constitucional.
El Acuerdo de Complementación Económica CAN-MERCOSUR que se examina,
busca afianzar las relaciones comerciales de las Repúblicas del Argentina,
Brasil, Paraguay y Uruguay, Estados Partes del MERCOSUR con las Repúblicas de
Colombia, Ecuador y Venezuela, Países Miembros de la Comunidad Andina, y en esa
medida, recoge diferentes instrumentos y protocolos suscritos con anterioridad,
como lo son: (i) “El Acuerdo de Alcance
Parcial de Complementación Económica entre los Gobiernos de las Repúblicas de
Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, Países Miembros de la Comunidad Andina, y
el Gobierno de la República Federativa del Brasil, suscrito en Montevideo el
doce (12) de agosto de 1999”[2][130] y (ii) “El Acuerdo de Alcance Parcial de
Complementación Económica No. 48 entre el Gobierno de la República de Argentina
y los Gobiernos de las Repúblicas de Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela,
Países Miembros de la Comunidad Andina, suscrito en Montevideo el veintinueve
(29) de junio de 2000” [3][131].
Con fundamento en lo anterior, es claro que los propósitos y preceptos
enunciados en el Acuerdo bajo revisión se avienen a la Carta Fundamental, ya
que lejos de desconocer los presupuestos esenciales que identifican la
estructura de la Carta Superior, buscan fortalecer y profundizar el proceso de
integración latinoamericana y conformar áreas de libre comercio sobre la base
de acuerdos parciales para que los países avancen en su desarrollo económico y
social, que son perfectamente compatibles con el mandato del artículo 9°
Superior, conforme al cual “la política
exterior de Colombia se orientará hacía la integración latinoamericana y del
Caribe”.
El contenido material del Acuerdo también se ajusta a la Ley
Fundamental, toda vez que el establecimiento de preferencias arancelarias y el
señalamiento de disposiciones relativas a la prohibición de imponer gravámenes
o restricciones, al régimen de origen, al trato nacional, a la valoración
aduanera, a las medidas antidumping y
compensatorias responden a criterios de equidad, igualdad y reciprocidad en
consonancia con lo dispuesto en el artículo 227 Superior que le impone al
Estado el deber de promover, entre otras, la integración económica con América
Latina bajo el cumplimiento de los citados criterios.
Igualmente, las partes acuerdan un régimen de solución de controversias,
el cual está en consonancia con el Ordenamiento Superior, puesto que allí se
garantiza el principio constitucional de imparcialidad y el derecho fundamental
al debido proceso (C.P. art. 29), obviamente, en desarrollo del fin
Constitucional consistente en asegurar la convivencia pacífica (C.P. art. 2°).
La Corte advierte además la importancia del Acuerdo tanto para el
fortalecimiento del comercio internacional del país (C.P. art. 226) como para
la consolidación del proceso de integración latinoamericana que está señalado
como objetivo prioritario de las relaciones internacionales de Colombia de
conformidad con el Preámbulo y los artículos 9°
y 227
de la Constitución
Ahora bien, esto no significa que
una dirección contraria en el manejo de las relaciones internacionales, como
ocurriría en el caso en que se privilegie los acuerdos económicos con otras
naciones del mundo distintas a las que integran la región de América Latina
sean per se inconstitucionales, pues
lo que la Carta Fundamental establece, a juicio de esta Corporación, es un
mandato de preferencia en la orientación de las relaciones internacionales y no
una camisa de fuerza en el desarrollo de las mismas. Precisamente, con
anterioridad se demostró, como-en ocasiones previas-esta Corporación ha avalado
la Constitucionalidad de acuerdos comerciales con Países de otras latitudes,
como lo son, la República Checa, Malasia, Marruecos, Rumania, Costa de Marfil,
etc., siempre que dichos tratados además de promover la internacionalización de
las relaciones del Estado Colombiano, se ajusten a los principios, valores,
fines y derechos reconocidos en la Carta, especialmente, en lo referente a los
principios de equidad, igualdad, conveniencia nacional y reciprocidad
consagrados en el artículo 226 del Texto Superior.
Así las cosas, encuentra la Corte que el fortalecimiento del comercio
internacional y la consolidación del proceso de integración con Países de
América Latina, surge como consecuencia de las preferencias arancelarias
contenidas en el Acuerdo, las cuales estimularán un mayor acceso a los mercados
de las Partes Signatarias, según lo demuestran las cifras sobre intercambio
comercial citadas por el Gobierno Nacional en la exposición de motivos[4][134].
Además la gradualidad y progresividad en el camino hacia la citada integración
latinoamericana, y más adelante hacia la integración de las Américas, como
quedó establecido en la Cumbre de Québec (2001), es fundamental en la
interrelación de las economías de la región, dada la diversidad de grados de
desarrollo y peculiaridades de cada una de ellas.
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