MP.: Carlos Gaviria Díaz
HECHOS RELEVANTES
El proyecto
de ley 016/99 Senado y 006/98 Cámara "Por medio de la cual se crea el
Fondo Nacional para la reposición del parque automotor del servicio público de
transporte terrestre y se dictan otras disposiciones", fue objetado por razones de
inconstitucionalidad por el Presidente de la República y declaradas infundadas
por las plenarias de las cámaras legislativas.
TESIS
Fuente de los dineros que conforman el Fondo de Renovación
y Reposición
[…]
Los
dineros que conforman el fondo tienen origen en tres fuentes claramente
identificables: de una parte se encuentran los aportes obligatorios,
conformados por las sumas que los
propietarios de los vehículos deben realizar a través de la empresa a la que
están afiliados o en forma individual, y por una fracción contenida en la
tarifa que se cobra por el servicio (que constituye el rubro denominado “Recuperación
de capital”); por otro lado están los aportes voluntarios que cada
propietario puede abonar en su cuenta; finalmente, existe una asignación que
proviene de las multas que se recauden por concepto de sanciones para la
conformación de una cuenta especial del Fondo que se denominará
"Desarrollo Social del Transporte" cuyo objeto será el de contribuir
a desarrollar políticas de protección social para el sector
Naturaleza
mixta del Fondo de Reposición y Renovación del Parque Automotor
En cuanto a la composición de sus recursos,
el Fondo de Reposición y Renovación del Parque Automotor de Servicio Público de
Transporte Terrestre de Pasajeros es de naturaleza mixta, figura totalmente
admisible dentro de la administración pública nacional que descansa en la
posibilidad de que ciertas actividades de interés general sean financiadas a
través del concurso de capital proveniente tanto del sector público como del
privado.
Categoría
jurídica de los dineros que conforman el Fondo de Reposición
El estudio sistemático de las normas objeto
de análisis, muestra que los dineros que conforman el Fondo de Renovación y
Reposición, al menos respecto de los componentes de origen público, corresponden a la categoría jurídica de ingresos
parafiscales, respecto de los cuales, tanto la ley, como la jurisprudencia
de este Tribunal han definido su naturaleza y sentido. En efecto, el artículo
29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (decreto 111 de 1996), establece:
“Artículo 29.- Son contribuciones
parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley,
que afectan a un determinado y único grupo social y económico y se utilizan
para beneficio del propio sector. El
manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en
forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto
en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al
cierre del ejercicio contable.
“Las contribuciones parafiscales
administradas por los órganos que formen parte del presupuesto general de la
Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de
su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será
efectuado por los órganos encargados de su administración”.
Según la
Constitución y la ley orgánica de presupuesto, y de conformidad con la jurisprudencia
de esta Corte, las características esenciales de las contribuciones
parafiscales son éstas:
Son
obligatorias, porque se exigen, como todos los impuestos y contribuciones, en
ejercicio del poder coercitivo del Estado;
Gravan
únicamente un grupo, gremio o sector económico;
Se invierten
exclusivamente en beneficio del grupo, gremio o sector económico que las
tributa;
Son recursos
públicos, pertenecen al Estado, aunque están destinados a favorecer solamente
al grupo, gremio o sector que los tributa”[1].
[…]
El artículo 29
del Estatuto Orgánico del Presupuesto (artículo 2o. de la ley orgánica 225 de
1995), distingue inequívocamente dos clases de contribuciones parafiscales: las
que se administran por los particulares, generalmente en virtud de contratos
celebrados por la Nación con corporaciones o asociaciones gremiales, a las
cuales se refiere el inciso primero; y, las que se administran por "los
órganos que formen parte del Presupuesto General de la Nación", de las
cuales trata el inciso segundo.
De todas
maneras, un principio esencial de la para fiscalidad es éste: jamás las rentas parafiscales pueden
confundirse con las rentas fiscales ni, menos, con los ingresos corrientes de
la Nación. Principio que se aplica a las dos clases de rentas parafiscales
contempladas en el artículo 29 citado (énfasis original)[2].
Esa fracción de los ingresos que conforman
el Fondo, denominada “Recuperación de Capital” es, entonces, un clásico ejemplo
de ingreso parafiscal, pues si bien es una partida que se cobra de manera
obligatoria -característica que comparte con un impuesto-, grava a un sector o
grupo específico de la economía -los usuarios del transporte terrestre- y tiene
una finalidad concreta -la renovación del parque automotriz-, que se traduce en
una ventaja tangible para las personas que soportan el gravamen -mejor
prestación del servicio, mantenimiento de condiciones mínimas de seguridad, etc.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
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Disposición relevantes
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Fundamento de la objeción
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Decisión de la Corte
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Limitación de la órbita de acción del Fondo al transporte público
colectivo terrestre con radio de acción metropolitano y/o urbano
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Viola el principio de igualdad al excluir de la participación del
Fondo al transporte público terrestre por carretera
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Exequible. “La vigencia del derecho del igualdad no excluye
necesariamente la posibilidad de dar un tratamiento diferente a personas y
hechos que, de acuerdo con sus condiciones, hacen razonable la distinción”[1] .
Las condiciones en que se presta el servicio público de transporte de
pasajeros exigen que el legislador en su capacidad de configuración tenga en
cuenta criterios de distinción que hacen legítima la distinción entre las
diferentes modalidades de transporte.
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Obligación de consignar diariamente al fondo de reposición cuando el
aportarte es el propietario del vehículo.
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Viola el principio de igualdad respecto de las empresas de transporte
quienes podrán realizar la consignación mensualmente.
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Facultad de otorgar préstamos a los aportantes y la fijación, por parte del Fondo, de la
tasa de intereses remuneratorios a cargo.
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Las disposiciones objetadas comprometen temáticas de exclusiva
competencia del Banco de la República.
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Exequible. Las funciones del Banco de la república son las de fijar
las directrices sobre política monetaria, cambiaria y la crediticia en
sentido general, no particular.
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Naturaleza de los aportes al Fondo de Reposición
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Los dineros aportados al fondo de reposición son verdaderos tributos,
lo que haría inconstitucional permitirle a los aportantes disponer de ellos
(en un gravamen de naturaleza meramente pública).
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Los dineros que conforman el Fondo corresponden a la categoría
jurídica de ingresos parafiscales
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Exención al impuesto de renta
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De acuerdo con la Constitución Política y la Ley Orgánica del
Presupuesto, las exenciones tributarias deben originarse en el ejecutivo, a
través de la participación directa del Ministro de Hacienda.
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Inexequible. No existe constancia de la participación del Ministro de
Hacienda en la discusión del proyecto por lo que resulta violatorio del
artículo 154 de la C.N. 91 y del artículo 40 de la Ley Orgánica del
Presupuesto.
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Facultad reglamentaria otorgada al Ministerio de Transporte respecto
de la fiducia y las tarifas.
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El artículo 189-11 de la C.N. 91 otorga la facultad reglamentaria al
gobierno nacional (Presidente y Ministro del ramo), por lo que una ley no
puede ser reglamentada por un solo Ministro en temas que no pertenezcan a su
cartera.
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Inexequible. La
potestad reglamentaria es el del Gobierno y no puede desplazarse a los
Ministerios, ni a ningún otro organismo del Estado, salvo que se trate de
asuntos de carácter eminentemente técnico u operativo del servicio de
transporte[2].
Respecto de las disposiciones sobre la
fiducia de administración y tarifas el proyecto de ley resulta contrario a la
constitución al asignar a un Ministerio la facultad reglamentaria que ha sido
otorgada al presidente de la República.
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Término de seis (6) meses otorgado al Ministerio de Transporte para reglamentar la ley
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El proyecto de ley limita la potestad reglamentaria del presidente a
un término de seis (6) meses.
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Inexequible. La potestad reglamentaria del Presidente de la República
es permanente y no puede ser limitada en el tiempo.
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Características y modelos de los vehículos que deberán ser objeto de
reposición.
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La Ley 105 de 1993 (Orgánica) fija la vida útil de los vehículos de
servicio público en 20 años, y el proyecto de ley otorga al Ministerio de
Transporte la facultad para definir las características y modelos de los
vehículos que deben ser objeto de reposición
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Inexequible. Los asuntos que el proyecto de ley ordena reglamentar al
Ministerio de Transporte fueron objeto
de regulación expresa por el legislador mediante ley orgánica[3].
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Ampliación de la vida útil de los vehículos modelo 70-74 que se
sometieron a proceso de transformación
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El periodo máximo de vida útil de los vehículos de servicio público
fue regulado por la Ley 105 de 1993
(Orgánica).
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Exequible. “La
regla general es que todos los vehículos terrestres de servicio público
colectivo de pasajeros y/o mixto, tiene una vida útil máxima de 20 años. Sin
embargo, fue el mismo legislador quien al consagrar esta norma, decidió hacer
una excepción para los vehículos que venían operando en el servicio público
de pasajeros y/o mixto que fueran transformados,
prolongando su vida útil”[4]
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Consulte la Sentencia completa AQUÍ
[1] Corte Constitucional Sentencia C-490 de 1993 M.P.
Alejandro Martinez Caballero. En el
mismo sentido, pueden consultarse las sentencias C-273 de 1996. M.P. Jorge
Arango Mejía y C-253 de 1995. M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[2] Corte Constitucional Sentencia C-152 de 1997. M.P.
Jorge Arango Mejía.
