MP.: Adaulfo Arias Cotes
PROBLEMA JURÍDICO
- ¿Al obligar la ley a la empresa transportadora a contratar directamente a los conductores de los equipos restringe la libertad económica y la libre iniciativa privada?
- ¿La responsabilidad solidaria que consagra el Estatuto Nacional del Transporte privilegia al propietario del equipo y
crea un desequilibrio en la relación, al hacer responsable a la empresa
operadora de transporte de los actos u omisiones del propietario?
NORMA ACUSADA
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 36 y 65 de la Ley 336 de 1996 "por la cual se adopta el Estatuto
Nacional de Transporte".
La jornada de trabajo de quienes tengan a su cargo la conducción u
operación de los equipos destinados al servicio público de transporte será la
establecida en las normas laborales y especiales correspondientes”
"ARTÍCULO 65. El Gobierno Nacional expedirá los reglamentos
correspondientes, a efectos de armonizar las relaciones equitativas entre los
distintos elementos que intervienen en la contratación y prestación del
servicio público de transporte, con criterios que impidan la competencia
desleal y promuevan la racionalización del mercado de transporte”.
CONSIDERACIONES
DE LA SALA
Tanto la Ley
105 de 1993 como la Ley
336 de 1996 precisan que la seguridad constituye un fin especialísimo
de la actividad del transporte. Distintos apartes del capítulo II de la Ley
105 de 1993-que se ocupa de los principios rectores del
transporte-hacen referencia al tema de la seguridad. Así, a manera de ejemplo,
el literal e) del artículo 2 señala que “la seguridad de las personas
constituye una prioridad del Sistema y del Sector Transporte”, al mismo tiempo
que el párrafo primero del numeral 2 del artículo 3 dispone que "[l]a
operación del transporte público en Colombia es un servicio público bajo la
regulación del Estado, quien ejercerá el control y la vigilancia necesarios
para su adecuada prestación en condiciones de acceso, comodidad, calidad y
seguridad.”
De la misma manera, la Ley
336 de 1996-que tiene por objeto "unificar los principios y los
criterios que servirán de fundamento para la regulación y reglamentación"
del servicio público de transporte y de su operación, de conformidad con la Ley
105 de 1993 y sus normas complementarias-le asigna un lugar esencial
al asunto de la seguridad. Es así como en los artículos 2 y 3, contenidos
dentro del capítulo primero de la Ley, que se ocupa de los objetivos de la misma,
se dispone:
"ART. 2°-La seguridad, especialmente la relacionada con la
protección de los usuarios, constituye prioridad esencial en la actividad del
sector y del sistema de transporte”.
"ART. 3°-Para los efectos pertinentes, en la regulación del
transporte público las autoridades competentes exigirán y verificarán las
condiciones de seguridad, comodidad y accesibilidad requeridas para
garantizarle a los habitantes la eficiente prestación del servicio básico y de
los demás niveles que se establezcan al interior de cada modo, dándole la
prioridad a la utilización de medios de transporte masivo. En todo caso, el
Estado regulará y vigilará la industria del transporte en los términos
previstos en los artículos 333
y 334
de la Constitución Política”.
Asimismo, en el artículo 5-incluido dentro del capítulo segundo, sobre
los principios y naturaleza de la actividad del transporte-se prescribe que,
dado que el transporte es un servicio público esencial, en su ejercicio
“prevalece el interés general sobre el particular, especialmente, en cuanto a
la garantía de la prestación del servicio y a la protección de los usuarios,
conforme a los derechos y obligaciones que se señale en el reglamento para cada
modo”.
Distintos artículos de la Ley
336 de 1996 tienen relación con el tema de la seguridad, pero es el
capítulo octavo el que se ocupa de manera detallada con este asunto. Los
artículos que lo componen contienen diferentes normas destinadas a garantizar
la seguridad de la prestación del servicio de transporte, tales como que los
equipos deben cumplir con unas condiciones técnicas determinadas (arts. 31 y
32); que el gobierno debe establecer las normas y desarrollar los programas que
permitan realizar controles efectivos de calidad sobre las partes y repuestos
de los equipos (art. 33); que las empresas de transporte deben velar por que
los conductores de los equipos cuenten con la licencia de conducción vigente y
apropiada y se encuentren afiliados al sistema de seguridad social (art. 34);
que las mismas empresas deben desarrollar tanto programas de medicina
preventiva para garantizar la idoneidad física y mental de los conductores,
como programas de capacitación de los operadores de los equipos para garantizar
la eficiencia y tecnificación de aquéllos (art. 35); que las empresas deben
contratar directamente a los conductores y responder solidariamente para todos
los efectos, junto con los dueños de los equipos, así como cumplir con las
normas sobre la jornada máxima de trabajo (art. 36); que las empresas deben
tomar los seguros requeridos para poder responder por los daños causados en la
operación de los equipos (arts. 37 y 38), etc.
Como se observa, la Ley 336 hace un énfasis especial en la necesidad
de que la actividad del transporte se realice en condiciones de seguridad.
Empero, de acuerdo con las medidas establecidas por la ley en torno al tema de
la seguridad se percibe que estas condiciones no dependen únicamente del estado
de los equipos, sino que también se derivan de la situación de los conductores
u operadores de los mismos. Por eso, en la ley se atiende tanto a las
necesidades de seguridad social de los conductores, como a sus requerimientos
de capacitación y a la garantía del pago de sus salarios y del cumplimiento de
jornadas máximas de trabajo.
La Ley
336 de 1996 tiene entre sus metas fundamentales garantizar la
seguridad en el transporte, asunto para el cual considera de gran importancia
regular distintos aspectos de la situación laboral de los conductores. Estima
la Corte que la relación que hace el Legislador entre la seguridad de los
conductores y la seguridad del servicio de transporte no es nada descaminada,
si se tienen en cuenta los antecedentes en esta materia en el país. Pero,
además, encuentra esta Corporación que el Congreso cuenta con la libertad de
decidir si en una materia como la del transporte se limita solamente a regular
lo relacionado con los equipos o las empresas, o si se ocupa también en la
determinación de normas mínimas para regular las relaciones laborales dentro
del sector. En este sentido, no tienen ningún asidero las afirmaciones del
actor acerca de que las disposiciones atacadas del artículo 36 debían estar
consignadas en otras leyes especiales. El principio de la unidad de materia
tiene por fin evitar que en las leyes sean incluidos artículos que no tienen
ninguna relación con el tema de las mismas. Empero, este principio tiene que
ser interpretado de manera amplia, de manera que no se coarte la libertad de
configuración legislativa del Congreso, aun cuando sí se eliminen las normas
que evidentemente no tengan ninguna relación con la materia de la ley,
situación que no se presenta en el caso bajo estudio.
La acusación acerca de la violación del
derecho a la libertad de empresa
Los textos legales impugnados precisan que los conductores de los
equipos destinados al servicio público de transporte deben ser contratados
directamente por la empresa operadora del transporte; que, para todos los
efectos, las empresas serán solidariamente responsables junto con el
propietario del equipo; y que el Gobierno debe expedir los reglamentos
necesarios para armonizar las relaciones equitativas entre los distintos
elementos que intervienen en la contratación y prestación del servicio de
transporte, con criterios que impidan la competencia desleal y propugnen la
racionalización del mercado del transporte.
El actor considera que las normas acusadas vulneran los artículos 333,
334
y 365
de la Constitución, en lo relacionado con la libre empresa y con el régimen de
los servicios públicos. La Corte encuentra, por el contrario, que el texto de
los artículos constitucionales mencionados por el actor avala la expedición de
normas como las que se analizan en este proceso. Precisamente el artículo 333
de la Carta le fija límites a la libertad de empresa y de contratación en aras
del interés social. Obsérvese que en el artículo se precisa que “[l]a actividad
económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien
común”, que “[l]a empresa, como base del desarrollo, tiene una función social
que implica obligaciones”, y que “[l]a ley delimitará el alcance de la libertad
económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio
cultural de la nación.” Por lo tanto, el mismo artículo 333 sirve de sustento
constitucional a los límites que se establecen en los textos legales demandados
para la libertad de empresa y de contratación.
De otra parte, el artículo 334 señala que la dirección general de la
economía está a cargo del Estado y que éste intervendrá, por mandato de la ley,
en los servicios públicos "para racionalizar la economía con el fin de
conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la
distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del
desarrollo...”, al tiempo que el artículo 365 prescribe que, en todo caso, el
Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia sobre los servicios
públicos. Como se ve, la misma Constitución determina que el Estado debe
intervenir en los servicios públicos. Esa intervención se puede referir tanto a
la prestación de esos servicios como a la manera en que estén organizadas las
empresas que los brindan, y dentro de este punto cabe que el Estado-así como
dicta normas laborales en otros ámbitos-regule las relaciones entre los
distintos participantes en la actividad del transporte, tal como lo hace en las
disposiciones acusadas.
Las normas atacadas persiguen tanto garantizar a los conductores de
los equipos de transporte condiciones dignas de trabajo y el pago de sus
acreencias laborales, como regular las relaciones entre los distintos sujetos
intervinientes en esa actividad, con el fin de que se ajusten a criterios de
equidad. Por eso es que se establece que los conductores deben ser contratados
directamente por las empresas, que éstas responden solidariamente con los
dueños de los equipos ante aquéllos y que el Gobierno debe expedir las normas
necesarias para crear relaciones equitativas entre los distintos participantes
en la actividad del servicio público del transporte. Con la expedición de estas
disposiciones el Congreso materializa la definición del Estado colombiano como
un Estado social, en la medida en que intenta regular las relaciones que se
generan alrededor de la actividad del transporte y proteger los derechos de los
trabajadores. Este fin puede perseguirse de distintas maneras o a través de
distintas regulaciones. La ley ha optado por las que se analizan y la Corte no
encuentra ningún motivo para declarar su inconstitucionalidad total o parcial
ni para condicionar su declaración de exequibilidad. Y si bien se podría
argumentar que las disposiciones no son adecuadas o convenientes, o no
consultan las condiciones del sector, lo cierto es que ese tipo de análisis es
extraño a la Corte, la cual debe concentrar su estudio en el examen de sí las
normas acusadas vulneran el texto constitucional.
Finalmente, considera la Corte importante hacer referencia a dos
afirmaciones del actor. La primera señala que la consagración de la
responsabilidad solidaria entre los propietarios de los equipos y las empresas
de transporte podría conducir a que éstas últimas se las haga responsables de
ilícitos cometidos por los conductores o los propietarios de los equipos. Esta
aseveración no tiene ningún asidero. Obviamente la responsabilidad solidaria
que se consagra en el primer inciso del artículo 36 es de carácter patrimonial,
por cuanto mal se puede establecer en el campo penal-que se distingue por
exigir responsabilidades personalísimas-una responsabilidad solidaria, sin
atender a las condiciones de cada uno de los sujetos y del ilícito investigado.
De otra parte, el demandante estima que el Congreso no podía ordenar
al Gobierno, en su artículo 65, que reglamentara las relaciones entre los
participantes en la actividad del transporte, de manera que éstas respondan a
criterios de equidad. En opinión del actor solamente el Congreso puede actuar
en este campo. No comparte la Corte la opinión del demandante. Como bien lo
señala el Procurador, el numeral 23 del artículo 150 autoriza al Congreso para
expedir leyes que regulen la prestación de los servicios públicos, tal como se hizo
con la Ley
336 de 1996. En ésta, el legislador decidió que debía intervenir en
la actividad del transporte para asegurar que las relaciones entre los
distintos participantes en la prestación de este servicio público fueran
equitativas. Por lo tanto, fijó este parámetro y dejó en manos del Gobierno la
reglamentación de este propósito, en consideración de que éste es el que posee
las condiciones y los conocimientos necesarios para determinar cómo se debe
configurar el mandato legislativo acerca de la equidad en las relaciones.
Considera la Corte que este procedimiento no vulnera la Carta Política: el
Gobierno tiene de manera ordinaria la potestad de reglamentar las leyes, de
manera que bien podía entrar a reglamentar la decisión del legislador de que
las relaciones entre los distintos elementos participantes en la prestación del
servicio debían ser equitativas. Lo que caracteriza la situación bajo análisis
es que, además, el legislador le ordena al Gobierno que haga uso de su facultad
reglamentaria en la materia, pero ello no desvirtúa la facultad reglamentaria
general que posee el Gobierno.
Los argumentos expuestos conducen a esta Corporación a declarar la
exequibilidad de las normas demandadas.
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