CP.: Luis Fernando Álvarez Jaramillo
Exp.:
PROBLEMA JURÍDICO
1. ¿Puede el
Instituto Nacional de Vías o el Ministerio de Transporte, a través de convenios
suscritos con los Departamentos y Municipios, transferir a estos entes
territoriales las vías que se encuentran hoy a cargo de la Nación, o
necesariamente para este fin debe acudirse al procedimiento de aprobación del
CONPES, señalado en el artículo 15 de la ley 105 de 1993?
2. ¿Qué forma de
asociación pueden adoptar los municipios a fin de suscribir convenios interadministrativos
con el INVIAS, con el objeto de llevar a cabo el mejoramiento, rehabilitación y
pavimentación de vías del orden nacional, donde se traslade recursos para tal
fin?
CONSIDERACIONES DEL
CONSEJO DE ESTADO
PLANES DE EXPANSIÓN VIAL
a. Concepto
Los planes de expansión vial son instrumentos de planeación, cuya
aprobación está a cargo del organismo coordinador del gobierno en materia de
desarrollo económico y social, es decir, del CONPES, con el fin de armonizar la
inversión pública en este sector y el Plan Nacional de Desarrollo. Como estos
instrumentos de planeación, por
naturaleza, están sujetos a modificaciones o ajustes, los artículos 12, 15, 16
y 17 de la ley 105 de 1993 permiten modificar la red nacional incorporando o
excluyendo vías específicas, en esta última situación, si es del caso, con la
consiguiente transferencia a los departamentos o municipios.
b. Incorporación de una vía a la red vial
nacional
Observa la Sala
que la incorporación de una vía a la red vial a cargo de la Nación, requiere,
por mandato legal, la aprobación del Conpes con el fin de lograr la
interrelación entre la red vial nacional conformada por las carreteras de
propiedad de la Nación y el plan de expansión, con el Plan Nacional de
Desarrollo e inversión pública nacional,
lo cual en principio impide al
Instituto Nacional de Vías, como entidad
encargada de la ejecución de los planes, programas y proyectos de la
infraestructura no concesionada de
la red vial nacional de carreteras
primaria y terciaria - Decreto
2056 de 2003 artículo 1º, hacer
inversiones o financiar proyectos que no
se encuentren en el plan de
expansión aprobado por el CONPES,
adoptado por el Gobierno Nacional mediante decreto e integrado al Plan Nacional de Desarrollo.
c. Transferencia de vías a cargo de la
Nación a las entidades territoriales
Asimismo se advierte que la transferencia a
los departamentos, los municipios y los distritos, de vías que se encuentran hoy a cargo de la
Nación, es factible, siempre y cuando se
apruebe por el CONPES la modificación de la red vial nacional y la exclusión de
la vía respectiva del plan de expansión y
concuerde con lo dispuesto en el Plan de desarrollo del ente
territorial. Depende entonces de la aprobación que el CONPES imparta a la
modificación de la red vial nacional que presente el Ministerio de Transporte
en el plan de expansión respectivo, la transferencia de una vía de la Nación a
una entidad territorial, la cual deberá hacerse a través de convenios
Interadministrativos suscritos entre el Ministerio de Transporte, el Instituto
Nacional de Vías y el representante legal de la entidad territorial. A partir de la transferencia las entidades
territoriales están facultadas para invertir recursos en su mantenimiento y
rehabilitación. El mismo procedimiento debe surtirse para incorporar una nueva
vía a la red vial nacional, en la medida en que para asumir esta nueva
responsabilidad se requiere contar con
la planeación de la inversión que se necesite para su mantenimiento y
rehabilitación en el plan de expansión del sector, en consonancia con el Plan Nacional de
Desarrollo. Toda transferencia a los
departamentos y municipios, de vías que se encuentran hoy a cargo de la Nación,
debe realizarse a través de convenios interadministrativos, previa aprobación
del CONPES, de conformidad con los planes de expansión vial y con las
consiguientes modificaciones en la red nacional de carreteras.
d. Responsabilidad de las entidades
territoriales para el mantenimiento y creación de vías
En concordancia con lo expuesto, la Nación
y las entidades territoriales están en la obligación de incorporar dentro de su plan de desarrollo e inversiones,
proyectos y obras para garantizar la sostenibilidad y transitabilidad de las vías bajo su
responsabilidad, según las competencias asignadas en dicha ley y de apropiar en
sus respectivos presupuestos las partidas que se requieran para el efecto. El
capítulo III de la ley 105 de 1993 (artículos 21 y ss.) faculta a la Nación y a las entidades
territoriales para que además de los recursos que se incluyan en el presupuesto
de inversión de cada entidad, financien
la construcción y conservación de la infraestructura de transporte a su
cargo, a través del cobro de peajes, tarifas,
tasas o contribuciones de valorización.
CONSTRUCCIÓN DE CARRETERAS POR PARTE DE LOS MUNICIPIOS
a. Asociaciones de municipios
La ley 136 de 1.994 señala que las
asociaciones de municipios son entidades administrativas de derecho público,
con personería jurídica y patrimonio propio e independiente de los entes que la
conforman; se rigen por sus propios estatutos y gozarán para el desarrollo de
sus objetivos de los mismos derechos, privilegios y prerrogativas otorgadas por
la ley a los municipios. La conformación de este tipo de asociaciones entre
municipios se debe hacer a través de convenios suscritos por los alcaldes
respectivos, previa autorización de los respectivos concejos (artículo 150).
Por tratarse de una persona jurídica
distinta de las entidades territoriales que la integran, la característica más relevante de las
asociaciones de municipios, lo mismo que de las entidades autónomas antes
mencionadas, es que sus actos y contratos comprometen su responsabilidad
exclusiva y no la de los integrantes individualmente considerados, conservando
cada uno de los asociados su autonomía física, política y administrativa
(artículo 149 ss. de la ley 136 de 1.994).
b. Formas de
asociación para la construcción de carreteras
Aunque las entidades municipales pueden
jurídicamente optar por cualquiera de las modalidades descritas, se advierte
que de manera particular las entidades autónomas a que se refiere el artículo
18 de la ley 105 de 1.993, se prevén como personas jurídicas que se constituyen
por los entes territoriales, con o sin la participación de otros sectores
públicos o privados, con el objeto específico de administrar carreteras
entregadas por la Nación, así como para la construcción, rehabilitación y
ampliación de obras de infraestructura, lo que indudablemente hace que sea
recomendable para los municipios la adopción de este tipo de estructuras.
Asimismo, la Sala considera pertinente
formular tres observaciones:
De acuerdo con las previsiones
constitucionales y legales en materia de estructuras administrativas y
ejercicio de funciones y competencias, las formas de asociación que adopten los municipios, para los fines a que
se refiere la consulta, sólo pueden ocuparse de desarrollar actividades
concernientes a su objeto, en
jurisdicción del territorio de los entes municipales que las integran, sin que
les sea jurídicamente permitido actuar en municipios diferentes, o para otros
entes territoriales.
En caso de que los entes territoriales
opten por formas de asociación con participación de sectores privados, éstos
deben ser escogidos a través del procedimiento de licitación o concurso
públicos.
Cuando las disposiciones mencionadas se
refieren a la celebración de convenios interadministrativos de asociación, debe
entenderse que hablan de contratos interadministrativos de asociación, puesto
que en Colombia las normas sobre contratación estatal no diferencian los dos conceptos.”
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