CP.:
Exp.: 1681
PROBLEMA JURÍDICO
1. ¿Cuál es la competencia del Gobierno Nacional para expedir reglamentos en materia de Terminales de Transporte?
2. ¿Existen diferencias entre los términos de "Tasa" y "Tarifa"?
CONSIDERACIONES
TASAS Y TARIFAS
a. Criterios para diferenciar Tasas y tarifas
Es
necesario poner de presente que cuando la administración presta a los
particulares los servicios que le han sido encomendados por la Constitución o
por la ley, lo hace bajo dos formas jurídicas claramente diferenciadas, la
primera de ellas, que es la típica de las funciones administrativas, también
llamadas servicios administrativos, en la que la situación jurídica de los
usuarios particulares es del tipo de las estatutarias, es decir de las
reguladas íntegramente por la ley y los reglamentos, mientras que cuando los
servicios que se entregan son de los llamados industriales, comerciales o de
gestión económica, la relación que surge con los usuarios es de carácter
contractual. Si la ley autoriza a cobrar la prestación que se entrega bajo una
relación estatutaria, este cobro constituye una tasa, y a su regulación deben
aplicarse todos los elementos de este tipo de exacción tributaria, pero si se
está en presencia de una relación contractual, porque el servicio es industrial
y comercial, se entiende que la administración cobra un precio por ese
contrato, y este ingreso, aunque público, no está sometido a las reglas de la
tasa.
b. Concepto de tarifa
Considera la
Sala que esta palabra es usada por la ley, tanto para referirse a la forma de
calcular los ingresos tributarios del Estado (impuestos tasas y contribuciones)
como para calcular el precio de los contratos que por mandato legal son
intervenidos por el Estado, en especial los de los servicios públicos, dentro
de los cuales se encuentra el que celebran los terminales de transporte con los
transportadores, de conformidad con la argumentación que se expone enseguida.
c. Facultad del
Estado para la fijación de tarifas
En primer lugar,
resalta la Sala que la facultad de fijar las tarifas “en cada modo” del
transporte, corresponde a una potestad claramente intervencionista del Estado
en la economía y en las relaciones entre los particulares, pues puede someter
los contratos de transporte que celebren, bien a una fijación directa, a una
situación controlada o a una libertad de precios y de estipulación, potestades
que van mas allá del simple control y vigilancia y se encuadran más en medidas
de tipo intervencionista. Es claro también que para que haya intervención se
requiere que existan unas relaciones jurídicas de carácter contractual, por lo
que la potestad para fijar las tarifas debe entenderse como la de determinar el
valor de los contratos que se celebren entre los prestadores de los servicios y
los usuarios, que como se dijo puede estar sometido a tres regímenes
tarifarios.
d. Facultad del gobierno nacional respecto de
las tarifas que cobran las sociedades administradora de las terminales de
transporte (tasa de uso)
Como se ha
expuesto, la potestad que tiene el gobierno nacional en materia de las tarifas
que cobran las sociedades administradoras de las terminales tiene su fuente,
tanto en el parágrafo del artículo 17 de la ley 105 de 1993, como en el 29 de
la ley 336 de 1996, según los cuales le compete al Ministerio de Transporte “La política sobre
terminales ... en cuanto a su regulación, tarifas y control operativo” y
“formular la política y fijar los criterios a tener en cuenta para la directa,
controlada o libre fijación de las tarifas en cada uno de los modos de
trasporte.” La palabra tarifa en este
caso debe ser entendida en su sentido literal, esto es como el valor del
contrato de prestación de los servicios del terminal, y no como sinónimo de una
tasa de carácter tributario. De acuerdo con las disposiciones legales citadas,
las tarifas de los terminales pueden ser definidas por el gobierno, en forma
directa, controlada, o bajo libertad de precios.
TERMINALES DE TRANSPORTE
a. Concepto y naturaleza
Los terminales son bienes de uso público
que prestan un servicio conexo al también servicio público de transporte
terrestre de pasajeros, por operadores que pueden ser empresas industriales y
comerciales del Estado, sociedades de economía mixta o bien sociedades
particulares. Cualquiera sea la naturaleza del terminal, es claro que su
función es de índole industrial, comercial o de gestión, y en principio su
actividad, está sometida al derecho de los particulares. Aplicando lo expuesto
a las empresas terminales de transporte terrestre de pasajeros, se tiene
entonces que desde 1984 fueron organizadas como sociedades anónimas, bien bajo
un régimen de empresa industrial o comercial, bien bajo uno de sociedad de
economía mixta, por lo que, a falta de definición legal en contrario, se aplica
la regla general. De esta definición del tipo de órgano que desempeña esta
actividad, se desprende la calificación de la misma como industrial y comercial
o de gestión económica bajo las reglas del derecho privado, por lo que la
relación jurídica con los usuarios es del tipo de los contratos y no de las
relaciones estatutarias ordenadas íntegramente por las leyes y los reglamentos.
b. Naturaleza de los dineros que reciben como retribución del servicio
prestado (Tasa de uso)
En este orden de ideas, las tarifas a que
hace referencia la ley 336 de 1996 en comento, como la ley 105 de 1993, se
refieren a los precios que pueden cobrar a los transportadores que utilizan el Terminal
como contraprestación de sus servicios, mas no por una tasa en el sentido
tributario del término. Insiste la Sala en que el criterio que acoge para
deslindar si este valor es una tasa o el precio de un contrato, es el de la
naturaleza del órgano que presta el servicio, el cual determina, en principio y
a falta de norma legal en contrario, la naturaleza de la actividad que
desarrolla. Se reitera igualmente, que el hecho de que sea el precio de un
contrato, no significa que el dinero que ingresa a las Terminales sean dineros
privados, pues se está en presencia de entidades administrativas que explotan
bienes de uso público bajo un régimen de empresas industriales y comerciales o
de sociedades de economía mixta.
Los servicios que
prestan las terminales están definidos como conexos al servicio público de
transporte de pasajeros por vía terrestre; que son prestados por empresas
industriales y comerciales del Estado o por sociedades de economía mixta; que,
a falta de norma en contrario, la relación que se genera entre el transportador
usuario de la Terminal y la entidad que lo administra, es de carácter
contractual, y por tanto la retribución que cobra corresponde al precio del
servicio y no a una tasa de carácter tributario.
COMPOSICIÓN DE LA TASA DE USO
El decreto
reglamentario 2762 de 2001, en sus artículos 12 y 13 numeral 8º, y la
resolución número 2222 de 2002, dividen la tasa de uso en dos partes, a saber:
Una parte que se destina a los programas de
seguridad de la operación de transporte, los cuales se refieren en este caso a
un examen del estado de salud y una prueba de alcoholimetría a los conductores,
antes de cada despacho. La Empresa Terminal de Transporte al recaudar la tasa,
recibe esta parte, la cual no ingresa a su patrimonio, pues debe transferirla
íntegramente a la entidad administradora de los mencionados programas. La
transferencia se hará diariamente a la cuenta que establezca el “organismo
administrador del programa” según la Resolución 2222 de 2002 del Ministerio de
Transporte[1].
La parte restante ingresa a la Empresa
Terminal de Transporte para su funcionamiento e inversión.
Competencia del Gobierno Nacional ordenar
pago adicional por examen médico a conductores dentro de la tasa de uso.
Pero ni el
Gobierno Nacional, ni el Ministerio de Transporte pueden ir más allá de las
competencias que se acaban de reseñar, razón por la cual, como se estudia
enseguida, no podían, mediante reglamentos establecer una tasa de usos de un servicio
que no prestan los terminales, ni tampoco obligar a constituir un tipo de ente,
no definido, que administre los fondos destinados a estos efectos.
Igualmente se
recuerda que estos ingresos son públicos, pues provienen de una actividad de
servicio público prestada por entidades Administrativas, pues, aunque su
actividad puede ser calificada como industrial y comercial y por lo mismo
sometida al derecho privado, no por esto pierde su naturaleza ni su actividad
deja de ser pública.”
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[1] Resolución 2222 de 2002. “ARTICULO SEGUNDO.- Además del valor
definido en los literales a, b, c, d
y e del ART. PRIMERO de la
presente Resolución, los Terminales de Transporte cobrarán a las empresas de
transporte el valor de la prueba de alcoholimetría por cada despacho de origen así: $ 600= para el año
2.002 con una cobertura del 33%, $1.200= para el año 2.003 con cobertura del
66% y $1.800= para el año 2.004 con cobertura del 100%. Para enero del año
2.005 el valor de esta prueba se incrementará de acuerdo con el Indice de
Precios al Consumidor (IPC) del año inmediatamente anterior y se continuará con
el mismo procedimiento para los años siguientes teniendo una cobertura del
100%. Este valor es un componente de
la tasa de uso para el desarrollo de los programas de seguridad en la
operación de transporte definidos en el artículo 12 numeral 8 del Decreto
No.2762 de Dic. 20 de 2.001. Estos
recursos serán recaudados por el Terminal y depositados diaria e íntegramente
en la cuenta que para tal efecto establezca el organismo administrador
del programa, el cual será creado por las entidades gremiales nacionales
del transporte terrestre intermunicipal de pasajeros. (...).”.
(Resalta la Sala) La Resolución
No 6398 de 2002 del Ministro de Transporte estableció la base de cálculo de las tasas de uso de las
terminales y derogó los artículo 1° y 4°
de la Resolución No 2222 de 2002.
