MP.: Alfredo Beltrán Sierra
Exp.: D-4731
PROBLEMA JURÍDICO
¿El trámite seguido en el congreso para la
expedición del artículo 44 de la ley 795 de 2003 donde se autoriza al gobierno a fijar los
términos de la póliza se seguro obligatorio de accidentes de transito y
contribución al Fosyga, se ajusta a lo
previsto por la constitución y por la ley 5ª de 1992?
NORMAS DEMANDADAS
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 44 de la Ley 795 de 2003, “por
la cual se ajustan algunas normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero
y se dictan otras disposiciones”
Artículo 44. Modifícase el numeral 5
del artículo 193 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, así:
“5. Facultades del Gobierno Nacional
en relación con los términos de la póliza y contribución al Fosyga. Por
tratarse de un seguro obligatorio de forzosa contratación, el Gobierno
Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, señalará con
carácter uniforme las condiciones generales de las pólizas, las tarifas máximas
que puedan cobrarse por el mismo, así como el valor de la contribución al Fondo
de Solidaridad y Garantía. El valor de esta contribución deberá calcularse como
la suma entre un porcentaje de la prima anual del seguro y un porcentaje del
valor comercial del vehículo. En todo caso, este valor no podrá exceder un 100%
del valor de la prima anual.
La Superintendencia Bancaria revisará
periódicamente las condiciones técnicas y financieras de la operación de este
seguro, propósito para el cual solicitará a las entidades aseguradoras la
información que estime conveniente.
En todo caso, en la determinación de
las tarifas se observarán los principios de equidad, suficiencia y moderación y
se podrán establecer rangos diferenciales según la naturaleza de los riesgos.
Parágrafo 1°. Estarán libres de
contribución a cualquier institución o fondo, las primas del SOAT sobre
motocicletas hasta 200 cc de cilindrada. En consecuencia, la prima del SOAT
para estos vehículos cubrirá exclusivamente el costo del riesgo que
actuarialmente se determine para ellos, considerándolos con un criterio de
favorabilidad frente a otros de mayor capacidad de pasajeros y cilindrada.
Parágrafo 2°. Para efectos de la fijación
de las primas, el Gobierno Nacional fijará las políticas de imputación de la
accidentalidad vial, teniendo en cuenta la responsabilidad en la causación del
accidente.
CONSIDERACIONES DE LA
SALA
La acción de inconstitucionalidad por
vicios de trámite fue interpuesta dentro del término constitucional
“Trascendencia
jurídica de las normas sobre formación de las leyes en un régimen democrático.
En relación con la trascendencia
jurídico-política que tiene en un régimen democrático la manera como se
tramitan las leyes, ha de subrayarse por la Corte que la obligatoriedad de
estas como expresión de la voluntad general, exige como supuesto previo de la
exigencia a los asociados sobre su cumplimiento, que el legislador se ciña de
manera rigurosa al procedimiento que para la expedición de las leyes que rige
el comportamiento del hombre en sociedad, se ajuste a las reglas que para el
efecto se hayan señalado de manera precisa en la Constitución Política y en
aquellas que regulen el ejercicio de la función legislativa.”
Precisamente sobre ello dijo la Corte, en
fallo reciente, lo que sigue:
“Por
ello no es indiferente en una democracia quien ejerce la función legislativa,
ni mucho menos resulta de menor importancia la manera como se da vida jurídica
a las leyes, pues estas se expiden en virtud de la soberanía del Estado que
regula, de manera estricta el procedimiento legislativo. Por esta razón de el
se ocupa la propia Constitución Política. Es esta la que indica en qué consiste
la iniciativa legislativa; ella señala quiénes se encuentran legitimados para
proponer las leyes que a su juicio deban expedirse; y, además, en forma
rigurosa se regula luego el trámite a que debe someterse el proyecto de ley o
de acto legislativo en su caso para que pueda convertirse en ley. De manera
pues que para los ciudadanos no cualquier norma expedida por autoridad pública
reviste la naturaleza de una ley, sino solamente la que sea expedida por la
autoridad del Estado con atribuciones específicas para el efecto y en la forma
prevista por la Constitución Política.
“De
esta suerte, en las democracias a diferencia de los regímenes autocráticos el
ejercicio de la función legislativa se encuentra reglado. En una monarquía o en
una dictadura quien ostenta el poder puede legislar sin límite distinto al de
su propia voluntad. En una democracia no puede ser arbitrario el procedimiento
que se siga para la expedición de normas de carácter obligatorio para los
asociados. Estos se encuentran sometidos a la ley, como resulta indispensable
para la vida social. Pero las normas legales deben sujeción a la Constitución
Política no sólo desde el punto de vista material, sino que, además, para la
expedición de las leyes ha de cumplirse en forma estricta con el trámite que se
prevea por la Constitución del Estado. Sólo de esa manera se resguarda al
ciudadano de la arbitrariedad, pues con el sometimiento del legislador a la
Constitución se hace realidad el Estado de Derecho.
“Es
esa la razón por la cual la Constitución que nos rige dedica el Capítulo 3 de
su Título VI a “las leyes”, con indicación precisa de que su expedición
corresponde al Congreso de la República para el cumplimiento de las funciones
señaladas en el artículo 150 de la Carta, y con normas específicas a las cuales
deberá sujeción el legislador para que un proyecto pueda elevarse a la
categoría de ley de la República.
“En
ese orden de ideas los proyectos de ley no pueden ser secretos, la democracia
exige que en relación con ellos se cumpla el principio de la publicidad y, por
eso, el primero de los requisitos que señala el artículo 157 de la Carta es el
de la publicación del proyecto “oficialmente por el Congreso”, antes de que se
le de curso en la respectiva Comisión, norma esta que guarda estrecha relación
con el artículo 144 de la Ley 5ª de 1992 en el que se dispone, de manera perentoria,
que luego de recibido un proyecto, “se ordenará por la Secretaría su
publicación en la Gaceta del Congreso”.
“De
la misma manera exige la Constitución en el citado artículo 157 que los
proyectos para convertirse en ley, sean aprobados “en primer debate en la correspondiente
comisión permanente de cada Cámara”, no obstante lo cual defiere al reglamento
del Congreso la determinación de “los casos en los cuales el primer debate se
surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas Cámaras”.
“Mantuvo
en este punto el constituyente de 1991 la existencia de las Comisiones
Permanentes en cada una de las Cámaras, que habían sido establecidas en la
Reforma Constitucional introducida a la Constitución de 1886 por el Acto
Legislativo No. 1 de 1945. Así se puso fin a la norma anterior que exigía tres
debates para la expedición de las leyes y se le dio entrada a la discusión
especializada de los proyectos en las células legislativas integradas para esa
finalidad por la Plenaria de cada Corporación y en la forma señalada por el
reglamento del Congreso.
“Ha
de observarse por la Corte que en las Comisiones Permanentes de cada una de las
Cámaras, luego de la designación de los ponentes, estos deben rendir informe a
la Comisión respectiva dentro del plazo que para ello se le señale por su
Presidente, ponencia que deberá cumplir también con el principio de la
publicidad conforme a lo preceptuado por el artículo 156 de la Ley 5ª de 1992.
“A
tal punto es exigente el reglamento del Congreso que sólo autoriza la
iniciación del primer debate del proyecto de ley luego de la publicación del
informe que los ponentes rindan a la respectiva Comisión Permanente.
“Distinta
de la iniciativa legislativa es la etapa de la discusión o debate del proyecto.
En este conforme al artículo 157 de la Ley 5ª de 1992 si el ponente propone debatir el proyecto y
tal proposición se aprueba, abierta la discusión se discutirá sobre aquellos “
asuntos fundamentales acerca de los cuales conviene que la Comisión decida en
primer término” y, resuelta ellas, según lo dispone el artículo 158 de la
citada Ley, “se leerá y discutirá el proyecto artículo por artículo, aún inciso
por inciso, si así lo solicitará algún miembro de la Comisión”. Es decir, no
puede rehuirse la más amplia discusión de las propuestas normativas que forman
parte del respectivo proyecto de ley. Habrá lugar, en esa amplia discusión de
confrontar las distintas opiniones de los Congresistas, de los Ministros del
Despacho y de los funcionarios públicos que a intervenir en el debate autoriza
el citado artículo 158 de la Ley 5ª de 1992, en las materias que les correspondan. Durante
el debate pueden presentarse enmiendas al proyecto para modificarlo,
adicionarlo o para la supresión parcial de su articulado, enmiendas que podrán
ser totales o parciales, según lo dispuesto en los artículos 161 y 162 del
reglamento del Congreso y de cada una de sus Cámaras, las cuales podrán ser
presentadas en el debate de cada proyecto “hasta el cierre de su discusión”,
por disposición expresa del artículo 150 de ese reglamento, orgánico del
ejercicio de la función legislativa.
“El
artículo 164 de la Ley 5ª de 1992, para impedir que las mayorías eventuales
silencien a quienes disientan total o parcialmente del articulado de un
proyecto de ley, prescribe que la declaración de suficiente ilustración sobre
un artículo determinado del proyecto de ley, sólo pueda decretarse a petición
de uno de los miembros de la respectiva Comisión Permanente y luego de
“discutido un artículo en dos sesiones” y agrega que luego de declarada la
suficiencia de la ilustración al respecto, “se votará el artículo sin más
debate”.
“Es
claro entonces que a la discusión de cada artículo del proyecto de ley, aún
inciso por inciso si así llegare a solicitarse, seguirá su votación como parte
esencial del trámite legislativo. Por ello, el artículo 167 de la Ley 5ª de 1992 permite a los miembros de la respectiva
Comisión “hacer constar por escrito las razones de su voto disidente, caso en
el cual deberán ser anexadas al informe del ponente”.
“Queda
entonces establecido con meridiana claridad que a la iniciativa o presentación
del proyecto de ley, sigue luego su discusión o debate y que, cerrado este, es
la votación el requisito siguiente y que, en cada Comisión Permanente, el
articulado del proyecto debe ser objeto no sólo de discusión, sino, también y
esencialmente de votación, pues el artículo 157 de la Carta exige que el
proyecto sea “aprobado” en la correspondiente Comisión Permanente de cada
Cámara, aprobación que no puede presumirse, ni tampoco suprimirse, sino que
exige una votación expresa, específica, como quiera que por votación ha de
entenderse, para evitar equívocos y para garantía del cumplimiento de los
requisitos exigidos por la Carta, el “acto colectivo por medio del cual las
Cámaras y sus Comisiones declaran su voluntad acerca de una iniciativa o un
asunto de interés general” según las voces del artículo 122 de la Ley 5ª de 1992. Por ello, el artículo 127 de la misma ley,
prescribe que “ningún senador o representante podrá retirase del recinto
legislativo cuando, cerrada la discusión, hubiere de procederse a la votación”;
y el artículo 127 ejusdem, preceptúa que “entre votar afirmativa o
negativamente no hay medio alguno. Todo Congresista que se encuentre en el recinto
deberá votar en uno u otro sentido” y su abstención sólo se autoriza “en los
términos del presente reglamento”.
“Aprobado
el proyecto en primer debate en la comisión que corresponda, todavía no es ley.
Para serlo, requiere luego su aprobación en “cada cámara en segundo debate”,
por expresa exigencia del artículo 157 numeral 3º de la Carta. Es decir, ha de
abrirse y tener oportunidad de su discusión, durante la cual podrá ser objeto
de la proposición de enmiendas que se juzguen convenientes a su articulado.
Durante este segundo debate, de acuerdo con el artículo 160 de la Constitución, pueden introducirse en las plenarias
de la Cámara de Representantes o el Senado de la República las modificaciones,
adiciones o supresiones que se consideren necesarias al proyecto que se aspira
se convierta en ley de la República.
“Cerrada
la discusión, seguirá entonces la fase decisoria sobre el proyecto de que se
trate, mediante la votación del mismo para su aprobación o improbación, la cual
se realizará luego de su anunciación por el Presidente, y que “no podrá
interrumpirse salvo que el congresista plantee una cuestión de orden sobre la
forma como se está votando”.
“Finaliza
el trámite para que el proyecto se convierta en ley con la sanción del
Gobierno, conforme lo exige el artículo 157 numeral 4º de la Carta Política.
“A la
exigencia constitucional según la cual los proyectos de ley deben surtir los
cuatro debates a que se ha hecho referencia de manera sucesiva, se le conoce
bajo la denominación de “principio de consecutividad”, el cual es objeto de las
excepciones previstas en la Constitución y en la ley para la deliberación conjunta
de las comisiones constitucionales permanentes de una y otra cámara para el
primer debate o de la simultaneidad del segundo debate en las hipótesis
señaladas en los artículos 163 de la Carta y 183 de la Ley 5ª de 1992.
“Es
también una exigencia de la Carta Política que las enmiendas o cambios
introducidos a un proyecto de ley durante las discusiones de que es objeto tengan
relación con la materia del proyecto. Necesariamente ha de ser así, pues el
procedimiento previsto para la expedición de la ley es un proceso dialéctico y
continuativo, que se rige por el denominado “principio de identidad”, el cual
exige que las modificaciones, adiciones o supresiones que se le introduzcan por
las plenarias de las Cámaras guarden relación con lo discutido y aprobado en
las Comisiones Permanentes respectivas.
“Acorde
con los principios de consecutividad y continuidad las modificaciones o
enmiendas a un proyecto de ley por las Plenarias de las Cámaras, no pueden
constituir una “enmienda total” que lo transforme en un “texto alternativo”,
conforme a lo dispuesto por el artículo 179, primera parte, de la Ley 5ª de 1992. En caso de serlo, lo que procede conforme a
la norma acabada de citar es darle traslado a la respectiva comisión
constitucional permanente para que allí se surta el primer debate. Con todo, si
la enmienda propuesta “no implica un cambio sustancial, continuará su trámite
constitucional” el proyecto pues en ese evento no ha sufrido alteración que lo
transforme en otro distinto sino que, por el contrario, se mantiene incólume el
principio de identidad.
“Para
el Constituyente de 1991 no pasó inadvertido que los textos finalmente
aprobados por la Cámara de Representantes y el Senado de la República pueden
presentar discrepancias. Por ello, para evitar el fracaso del trabajo
legislativo adelantado ya respecto de un proyecto de ley por las comisiones
permanentes correspondientes y por las Plenarias en cada una de las Cámaras,
como sucedía antes de la expedición de la Constitución de 1991, ésta estableció
en su artículo 161 que cuando tales discrepancias se presenten en relación con
el texto definitivo del proyecto de ley aprobado en cada Cámara, se integrarán
entonces “comisiones accidentales que, reunidas conjuntamente, prepararán el
texto que será sometido a decisión final en sesión plenaria de cada Cámara”
para que se repita el segundo debate, luego de lo cual si “persisten las
diferencias, se considerará negado el proyecto” [1][2] .
Concluye la Corte después de analizados
todos los hechos y tramites que dieron lugar al articulo acusado que :
“Se observa por la Corte que los contenidos
normativos introducidos al artículo 44 del Proyecto de Ley 106/01 Cámara-279/02
Senado, mediante la proposición modificatoria del inciso 1º del artículo 44 de
la Ley 795 de 2003 y la proposición aditiva que agregó a esa
norma los parágrafos 1º y 2º, fueron aprobados en la sesión plenaria del Senado
el 18 de diciembre de 2002 y finalmente incorporados en el acuerdo de las
comisiones de conciliación designadas al efecto por la Cámara de Representantes
y el Senado de la República, texto este que se aprobó por las Plenarias de
estas Corporaciones.
Queda claro entonces que tales
contenidos normativos no fueron debatidos ni aprobados por la Comisión Tercera
de la Cámara de Representantes, en primer debate; ni por la Plenaria de esa
Corporación, en segundo debate. Así mismo, aparece que los parágrafos 1º y 2º
del texto final del artículo 44 de la Ley 795 de 2003 no fueron objeto de debate en la Comisión
Tercera del Senado.
6.5. Surge como consecuencia de lo
dicho precedentemente, que en el trámite del artículo 44 de la Ley 795 de 2003 fueron quebrantados los artículos 158 de la
Carta y 157 de la misma, por cuanto se desconocieron los principios de
consecutividad e identidad que deben observarse en la expedición de las leyes y
se introdujeron al final materias ajenas al contenido del proyecto de ley
inicialmente presentado a consideración del Congreso.
Así las cosas, por la prosperidad de la
acusación en relación con los vicios de trámite en la expedición del artículo
44 de la Ley 795 de 2003 a que se refieren los numerales anteriores,
no se ocupará la Corte de los cargos formulados en cuanto al contenido material
de la norma mencionada, por cuanto ello sólo sería posible si aquella acusación
hubiere fracasado.
Consulte la Sentencia completa AQUÍ
[1][2] Sentencia C-1056 de 11 de noviembre de 2003, magistrado ponente, doctor Alfredo Beltrán
Sierra. Salvamento de Voto Parcial de los magistrados Alfredo Beltrán Sierra,
Jaime Araujo Renteria y Clara Inés Vargas Hernández, quienes consideraron
inexequible en su totalidad el artículo 17 de la Ley 797 de 2003; y Salvamento de Voto Parcial y Aclaración del
doctor Manuel José Cepeda Espinosa, quien consideró exequible el artículo 18 de
la misma ley y aclaró con respecto a las razones de inexequibilidad del
artículo 11 de dicha Ley.
