M.P.: Nilson Pinilla Pinilla
PROBLEMA JURÍDICO
¿El legislador al disponer que la satisfacción de necesidades privadas de movilización se debe realizar con empresas de transporte público cuando no se empleen vehículos propios, desconoce el régimen constitucional de los servicios públicos, la libertad económica, el debido proceso y la dignidad humana?
HECHOS RELEVANTES
CONSIDERACIONES
1. Servicio de transporte público y privado
La regulación del transporte público por parte de las autoridades competentes conlleva exigir y verificar las condiciones de seguridad, comodidad y accesibilidad requeridas para garantizar a los habitantes la eficiente prestación del servicio básico y de los demás niveles que se establezcan al interior de cada modo de transporte, dándole prioridad al uso de los medios masivos. “En todo caso, el Estado regulará y vigilará la industria del transporte en los términos previstos en los artículos 333 y 334 de la Constitución Política” (art. 3º).
Coinciden el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en que el servicio público de transporte presenta las siguientes características (está en negrillas en el texto original)[1]:
DECISIÓN
La Corte Constitucional declara exequible el aparte demandado.
Consulte la Sentencia completa AQUÍ
[1] Concepto 1740 de 2006, ya citado.
Se demanda el aparte subrayado del siguiente
artículo de la ley 336 de 1996, alegando que viola los artículos 1, 2, 24, 25,
26, 29, 58, 83, 150.23, 333, 334, 336, 365 y 366 superiores, en tres ámbitos
diferentes: marco conceptual de los servicios públicos, desconocimiento de
principios que rigen la intervención del Estado en la economía, y el
régimen de protección de las garantías y derechos fundamentales:
Artículo 5º. El carácter de servicio
público esencial bajo la regulación del Estado que la ley le otorga a la
operación de las empresas de transporte público, implicará la prelación del
interés general sobre el particular, especialmente, en cuanto a la garantía de
la prestación del servicio y a la protección de los usuarios, conforme a los
derechos y obligaciones que señale el Reglamento para cada Modo.
El servicio privado de transporte es aquel
que tiende a satisfacer necesidades de movilización de personas o cosas, dentro
del ámbito de las actividades exclusivas de las personas naturales y/o,
jurídicas. En tal caso sus equipos propios deberán cumplir con la normatividad
establecida por el Ministerio de Transporte. Cuando no se utilicen
equipos propios, la contratación del servicio de transporte deberá realizarse
con empresas de transporte público legalmente habilitadas en los términos del
presente estatuto
CONSIDERACIONES
1. Servicio de transporte público y privado
La regulación del transporte público por parte de las autoridades competentes conlleva exigir y verificar las condiciones de seguridad, comodidad y accesibilidad requeridas para garantizar a los habitantes la eficiente prestación del servicio básico y de los demás niveles que se establezcan al interior de cada modo de transporte, dándole prioridad al uso de los medios masivos. “En todo caso, el Estado regulará y vigilará la industria del transporte en los términos previstos en los artículos 333 y 334 de la Constitución Política” (art. 3º).
Coinciden el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en que el servicio público de transporte presenta las siguientes características (está en negrillas en el texto original)[1]:
“Su objeto consiste en movilizar personas o cosas de un
lugar a otro, a cambio a una contraprestación pactada
normalmente en dinero.
- Cumple la función de satisfacer las necesidades de
transporte de la comunidad, mediante el ofrecimiento público en el contexto de
la libre competencia;
- El carácter de servicio público esencial implica la
prevalencia del interés público sobre el interés particular, especialmente en
relación con la garantía de su prestación -la cual debe ser óptima, eficiente,
continua e ininterrumpida-, y la seguridad de los usuarios - que constituye
prioridad esencial en la actividad del sector y del sistema de transporte (Ley
336/96, art. 2°)-;
- Constituye una actividad económica sujeta a un alto grado de intervención
del Estado;
- El servicio público se presta a través de empresas organizadas para ese
fin y habilitadas por el Estado.
- Todas las empresas operadoras deben contar con una capacidad
transportadora específica, autorizada para la prestación del servicio,
ya sea con vehículos propios o de terceros, para lo cual la ley defiere
al reglamento la determinación de la forma de vinculación de los equipos a las
empresas (Ley 336/96, art. 22), y
- Su prestación sólo puede hacerse con equipos matriculados o
registrados para dicho servicio;
- Implica necesariamente la celebración de un contrato de transporte entre
la empresa y el usuario.
- Cuando los equipos de transporte no son de propiedad de la empresa, deben
incorporarse a su parque automotor, a través de una forma contractual válida.”
El transporte público comporta un carácter
esencial al permitir materializar y ejercer libertades fundamentales como la de
locomoción, al tiempo que facilita la satisfacción de intereses de distintos
órdenes, incluido el ejercicio de actividades de diversa clase que permiten
desarrollar la vida en sociedad, el bienestar común y la economía en
particular.
Según lo establecido en el artículo 5º de la
Ley 336 de 1996 parcialmente demandado, el servicio de
transporte privado es aquel que tiende a satisfacer necesidades de
movilización de personas o cosas, dentro del ámbito de las actividades
exclusivas de las personas naturales y/o jurídicas, que de efectuarse con
equipos propios se requiere que estos cumplan con la normatividad establecida
por el Ministerio de Transporte y en caso distinto, deberá realizarse con
empresas de transporte público legalmente habilitadas en los términos de dicha
ley, esto es, con aquellas personas naturales o jurídicas constituidas como una
unidad de explotación económica permanente con los equipos, las instalaciones y
órganos de administración adecuados para efectuar el traslado de personas o
cosas (art. 10), que hayan obtenido la habilitación para operar, es decir, la
autorización expedida por la autoridad competente en cada modo de transporte
para prestar ese servicio público (art. 11).
A diferencia del servicio de transporte
público, el privado se caracteriza por las siguientes particularidades (está en
negrilla en el texto original):
“-La actividad de movilización de personas o cosas la realiza el particular
dentro de su ámbito exclusivamente privado;
- Tiene por objeto la satisfacción de necesidades propias
de la actividad del particular, y por tanto, no se ofrece la prestación a la
comunidad;
- Puede realizarse con vehículos propios. Si el particular requiere
contratar equipos, debe hacerlo con empresas de transporte público legalmente
habilitadas, como se estudia en el siguiente capítulo.
- No implica, en principio, la celebración de contratos de transporte,
salvo cuando se utilizan vehículos que no son de propiedad del particular;
- Es una actividad sujeta a la
inspección, vigilancia y control administrativo con el fin de garantizar que la
movilización cumpla con las normas de seguridad, las reglas técnicas de los
equipos y la protección de la ciudadanía.”
El artículo 5º ibídem reitera
que cuando no se empleen equipos propios, la contratación del servicio
de transporte deberá realizarse con empresas de transporte público legalmente
constituidas y debidamente habilitadas, esto es, aquellas que hayan
obtenido la habilitación para operar, que lleva implícita la autorización para
prestar el servicio público de transporte especial (art. 10º), pues es imperativo
que aun en esta modalidad se garanticen las normas de seguridad, las reglas
técnicas de los equipos y la protección de la ciudadanía.
2. Análisis de exequibilidad
Esta corporación procede a efectuar un
análisis de la proporcionalidad de la medida censurada, para efectos de
determinar si atiende o no principios y valores constitucionales y cumple unos
fines plausibles, al exigir que el servicio de transporte privado se preste
mediante empresas de servicio público autorizadas, cuando el particular no
cuente con equipos propios. El análisis abarca tres elementos:
a- Finalidad de
la medida (a efectos de constatar si ella
persigue un objetivo legítimo a la luz de la Constitución): Se acepta entonces
que la disposición normativa acusada persigue objetivos
constitucionalmente válidos, pues no solo pretende hacer efectiva la
obligación del Estado de reglamentar, regular y controlar una actividad
riesgosa como el transporte de personas y cosas, sino salvaguardar los
intereses tanto de los diferentes actores de dicha actividad, como de la
comunidad en general, mediante su ejercicio seguro y ajustado a la ley.
b- Idoneidad de
la medida para alcanzar el objetivo propuesto (Estudio
de los efectos previsibles de la aplicación de la norma acusada): El legislador
procura que al exigir que el servicio de transporte privado se realice mediante
contratos con empresas de transporte público legalmente habilitadas, cuando no
se cuente con equipos propios, evite la proliferación de modalidades informales
de transporte que atenten no solo contra la seguridad de los usuarios, sino de
la comunidad en general, salvaguardando así derechos y valores de raigambre
constitucional que pueden verse en peligro, directamente relacionados con la
vida e integridad de las personas.
b-
Proporcionalidad en stricto sensu: El legislador no ha excedido las funciones
que constitucionalmente le son reconocidas en la materia, pues el Estado está
en la obligación de reglamentar, regular y controlar toda la actividad
transportadora, sea en materia pública como privada, en procura de garantizar
la efectividad de un servicio público esencial como es el transporte público, y
la seguridad de los diferentes agentes que confluyen cuando se trata del
transporte privado, sin que ello implique un exceso como el referido en la
demanda, por lo que no se desconoce el régimen de los servicios públicos.
No se desconoce
la libertad de locomoción, pues no se está restringiendo la voluntad de los
particulares para circular y movilizarse dentro y fuera del país, por el
contrario, el Estado busca que el transporte privado se efectué (i) con equipos
propios que cumplan la normatividad establecida por el Ministerio de
Transporte, o (ii) cuando se carezca de tales, contratando el servicio con
empresas de transporte público legalmente habilitadas, para garantizar que se
preste de modo seguro, confiable y confortable.
[…]
Igualmente se denota que, como
acertadamente indica el Procurador General de la Nación en su
concepto, la norma no impide la celebración de otros negocios jurídicos
distintos al contrato de transporte, como el leasign (arrendamiento
financiero) o el renting (arrendamiento operativo), donde el
objeto contractual es distinto al contrato de transporte (movilizar personas o
cosas de un lugar a otro a cambio de una contraprestación, generalmente
pecuniaria), al punto que incluso una empresa de transporte puede acudir a las
dos primeras figuras contractuales para acrecentar su capacidad operativa, claro
está, siempre que dichos equipos estén matriculados para prestar tal servicio y
cumplan las condiciones técnicas para ello.
Recuérdese que
esos negocios jurídicos no tienen la misma naturaleza que los contratos de
transporte de personas o bienes. No existe entonces contrato de transporte
cuando una persona conduce personas o mercancías en un vehículo de su
propiedad, alquilado o rentado.
Efectuadas esas
precisiones de una forma más que diáfana, resulta patente que la norma objeto
del presenta análisis, en modo alguno impide acudir a contratos como los de leasing o renting de
un vehículo, para satisfacer necesidades de movilidad de transporte o cosas,
pues su naturaleza jurídica dista ampliamente de las prestaciones propias de un
contrato de transporte, máxime cuando los particulares deben acudir a esas
formas contractuales ante la imposibilidad de acceder a empresas de servicios
públicos en eventos como la falta de operatividad del Estado o de concesiones
que lo permitan.
DECISIÓN
La Corte Constitucional declara exequible el aparte demandado.
[1] Concepto 1740 de 2006, ya citado.
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