Consejo de Estado Sala de Consulta y Servicio Civil

CP.: Luis Fernando Álvarez Jaramillo

Exp.: 1746 y 1747

PROBLEMA JURÍDICO

1. ¿Puede el Instituto Nacional de Vías o el Ministerio de Transporte, a través de convenios suscritos con los Departamentos y Municipios, transferir a estos entes territoriales las vías que se encuentran hoy a cargo de la Nación, o necesariamente para este fin debe acudirse al procedimiento de aprobación del CONPES, señalado en el artículo 15 de la ley 105 de 1993?

2. ¿Qué forma de asociación pueden adoptar los municipios a fin de suscribir convenios interadministrativos con el INVIAS, con el objeto de llevar a cabo el mejoramiento, rehabilitación y pavimentación de vías del orden nacional, donde se traslade recursos para tal fin?

CONSIDERACIONES DEL CONSEJO DE ESTADO

PLANES DE EXPANSIÓN VIAL

a. Concepto

Los planes de expansión  vial son instrumentos de planeación, cuya aprobación está a cargo del organismo coordinador del gobierno en materia de desarrollo económico y social, es decir, del CONPES, con el fin de armonizar la inversión pública en este sector y el Plan Nacional de Desarrollo. Como estos instrumentos de planeación,  por naturaleza, están sujetos a modificaciones o ajustes, los artículos 12, 15, 16 y 17 de la ley 105 de 1993 permiten modificar la red nacional incorporando o excluyendo vías específicas, en esta última situación, si es del caso, con la consiguiente transferencia a los departamentos o municipios.

b. Incorporación de una vía a la red vial nacional

Observa la Sala que la incorporación de una vía a la red vial a cargo de la Nación, requiere, por mandato legal, la aprobación del Conpes con el fin de lograr la interrelación entre la red vial nacional conformada por las carreteras de propiedad de la Nación y el plan de expansión, con el Plan Nacional de Desarrollo e inversión pública nacional,   lo cual en principio impide al  Instituto Nacional de Vías, como entidad  encargada de la ejecución de los planes, programas y proyectos de la infraestructura no concesionada de la red vial nacional de carreteras primaria y terciaria  - Decreto 2056 de 2003 artículo 1º,  hacer inversiones o financiar proyectos que no se encuentren en el  plan de expansión  aprobado por el CONPES, adoptado por el Gobierno Nacional mediante decreto  e integrado al Plan Nacional de Desarrollo.

c. Transferencia de vías a cargo de la Nación  a las entidades territoriales

Asimismo se advierte que la transferencia a los departamentos, los municipios y los distritos,  de vías que se encuentran hoy a cargo de la Nación, es factible, siempre y cuando  se apruebe por el CONPES la modificación de la red vial nacional y la exclusión de la vía respectiva del plan de expansión y  concuerde con lo dispuesto en el Plan de desarrollo del ente territorial. Depende entonces de la aprobación que el CONPES imparta a la modificación de la red vial nacional que presente el Ministerio de Transporte en el plan de expansión respectivo, la transferencia de una vía de la Nación a una entidad territorial, la cual deberá hacerse a través de convenios Interadministrativos suscritos entre el Ministerio de Transporte, el Instituto Nacional de Vías y el representante legal de la entidad territorial.  A partir de la transferencia las entidades territoriales están facultadas para invertir recursos en su mantenimiento y rehabilitación. El mismo procedimiento debe surtirse para incorporar una nueva vía a la red vial nacional, en la medida en que para asumir esta nueva responsabilidad  se requiere contar con la planeación de la inversión que se necesite para su mantenimiento y rehabilitación en el plan de expansión del sector,  en consonancia con el Plan Nacional de Desarrollo.  Toda transferencia a los departamentos y municipios, de vías que se encuentran hoy a cargo de la Nación, debe realizarse a través de convenios interadministrativos, previa aprobación del CONPES, de conformidad con los planes de expansión vial y con las consiguientes modificaciones en la red nacional de carreteras.

d. Responsabilidad de las entidades territoriales para el mantenimiento y creación de vías

En concordancia con lo expuesto, la Nación y las entidades territoriales están en la obligación de incorporar dentro de su plan de desarrollo e inversiones, proyectos y obras para garantizar la sostenibilidad y  transitabilidad de las vías bajo su responsabilidad, según las competencias asignadas en dicha ley y de apropiar en sus respectivos presupuestos las partidas que se requieran para el efecto. El capítulo III de la ley 105 de 1993 (artículos 21 y ss.)  faculta a la Nación y a las entidades territoriales para que además de los recursos que se incluyan en el presupuesto de inversión de cada entidad,  financien la construcción y conservación de la infraestructura de transporte a su cargo,  a través del cobro de peajes, tarifas, tasas o contribuciones de valorización.

CONSTRUCCIÓN DE CARRETERAS POR PARTE DE LOS MUNICIPIOS

a. Asociaciones de municipios

La ley 136 de 1.994 señala que las asociaciones de municipios son entidades administrativas de derecho público, con personería jurídica y patrimonio propio e independiente de los entes que la conforman; se rigen por sus propios estatutos y gozarán para el desarrollo de sus objetivos de los mismos derechos, privilegios y prerrogativas otorgadas por la ley a los municipios. La conformación de este tipo de asociaciones entre municipios se debe hacer a través de convenios suscritos por los alcaldes respectivos, previa autorización de los respectivos concejos (artículo 150).

Por tratarse de una persona jurídica distinta de las entidades territoriales que la integran,  la característica más relevante de las asociaciones de municipios, lo mismo que de las entidades autónomas antes mencionadas, es que sus actos y contratos comprometen su responsabilidad exclusiva y no la de los integrantes individualmente considerados, conservando cada uno de los asociados su autonomía física, política y administrativa (artículo 149 ss. de la ley 136 de 1.994).

b. Formas de asociación para la construcción de carreteras

Aunque las entidades municipales pueden jurídicamente optar por cualquiera de las modalidades descritas, se advierte que de manera particular las entidades autónomas a que se refiere el artículo 18 de la ley 105 de 1.993, se prevén como personas jurídicas que se constituyen por los entes territoriales, con o sin la participación de otros sectores públicos o privados, con el objeto específico de administrar carreteras entregadas por la Nación, así como para la construcción, rehabilitación y ampliación de obras de infraestructura, lo que indudablemente hace que sea recomendable para los municipios la adopción de este tipo de estructuras.

Asimismo, la Sala considera pertinente formular tres observaciones:

De acuerdo con las previsiones constitucionales y legales en materia de estructuras administrativas y ejercicio de funciones y competencias, las formas de asociación que  adopten los municipios, para los fines a que se refiere la consulta, sólo pueden ocuparse de desarrollar actividades concernientes a su objeto,  en jurisdicción del territorio de los entes municipales que las integran, sin que les sea jurídicamente permitido actuar en municipios diferentes, o para otros entes territoriales.

En caso de que los entes territoriales opten por formas de asociación con participación de sectores privados, éstos deben ser escogidos a través del procedimiento de licitación o concurso públicos.

Cuando las disposiciones mencionadas se refieren a la celebración de convenios interadministrativos de asociación, debe entenderse que hablan de contratos interadministrativos de asociación, puesto que en Colombia las normas sobre contratación estatal no  diferencian los dos conceptos.” 

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