CP.:
Exp.:
PROBLEMA JURÍDICO
1. ¿Puede el Estado, a
través del Ministerio de Transporte, regular las relaciones económicas
derivadas del contrato de vinculación celebrado entre la empresa de transporte
y el propietario del vehículo, sin que con ello se desconozcan los postulados
de la libertad de empresa y la libre competencia?
2. ¿Es facultad exclusiva del Presidente de la República la toma de
decisiones tendientes a la conservación del orden público?
HECHOS RELEVANTES
“Un ciudadano, en ejercicio de la acción pública de nulidad, presenta
demanda con el fin de que se declare la nulidad de la Resolución No. 2500 de
2002 “Por la cual se fijan criterios en
las relaciones económicas entre las empresas de transporte y los propietarios
y/o conductores de los vehículos de carga”[1], expedida por el Ministerio de Transporte, con fundamento en
los siguientes cargos de violación:
El acto demandado resulta violatorio de los postulados constitucionales
de la libertad de empresa y la libre iniciativa privada consagrados en el
artículo 333 CP, la Ley 105 de 1993 y la Ley 336 de 1996, pues pretende regular
las relaciones económicas derivadas de un vínculo meramente comercial, cuyo
valor debe ser fijado por las leyes de la oferta y la demanda.
La Resolución fue expedida por el Ministerio de Transporte con el fin de
conjurar una alteración del orden público ocasionado por el paro promovido por
la Asociación Nacional de Camioneros. Con ello se contraría el numeral 4 del
artículo 189 CP que otorga al Presidente de la República de manera privativa el
deber de conservar y restablecer el orden público en el territorio colombiano.
En el transcurso del proceso, la resolución demandada fue derogada por
la resolución 3000 de 2003, y esta a su vez derogada por la resolución 2004 de
2004. Sin embargo y en atención a los efectos que pudo producir el acto durante
su vigencia, el Consejo de Estado se pronunció de fondo sobre los cargos
formulados.
CONSIDERACIONES DEL CONSEJO DE ESTADO
En criterio de la Sala, el contenido
normativo del acto acusado, lejos de
desconocer la libertad económica y la libre competencia, es cabal expresión de
las restricciones que al ejercicio de los derechos económicos impone la
normativa constitucional y legal analizada,
con miras a la protección del interés general, a hacer efectiva la prevalencia del bien común, y de
los usuarios del servicio público de transporte terrestre de carga, como de
los actores y agentes que
intervienen en su prestación, al propiciar que en sus relaciones económicas
impere la justicia mediante la fijación de los fletes [2] mínimo y máximo que lo rigen.
Por otro aspecto, el contenido normativo
del acto acusado concreta el mandato de
intervención en el sector transporte dispuesto por las Leyes 105 de 1993 y 336
de 1996, y es ejercicio de las funciones
de vigilancia y control en beneficio de los agentes que intervienen en la
operación de este modo de transporte.
[…]
Para
la Sala no resulta acorde con la
Constitución aducir el derecho a la libertad económica, la libertad de
empresa y el derecho a la libre
competencia económica como si se tratase de barreras infranqueables capaces de
impedir la eficaz protección del interés público con medidas que equilibren las
prestaciones económicas mínimas que deben reconocerse a los operadores del
servicio público de transporte terrestre de carga, máxime cuando es deber
de las autoridades hacer efectiva la
prevalencia del interés público,
asegurar el mejoramiento de la calidad de vida, en particular de los
sectores de menores ingresos y construir un orden justo.
La Constitución Política no adoptó un único
y exclusivo modelo económico. Tampoco es cierto que la competencia de
conservación o restablecimiento del orden
público económico o social sea
exclusiva ni privativa del Presidente de la República, como sí lo es en tratándose del orden público
político.
Conforme al artículo 2º CP,
las autoridades están instituidas para asegurar el cumplimiento de los
deberes sociales del Estado y de los particulares y para promover la prosperidad general, garantizar
la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución, y asegurar la convivencia
y la vigencia de un orden justo.
Bien podía entonces el Ministro conjurar un
factor de alteración de la convivencia mediante la adopción de las medidas dispuestas en el acto acusado, pues
según el artículo 208 CP, es jefe de la administración en su respectiva
dependencia y bajo la dirección del Presidente de la República le compete
formular las políticas atinentes a su despacho y ejecutar la ley. Los términos concluyentes de las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 que
obligan al Ministro de Transporte, en su condición de Director el Sector y del
Sistema Nacional de Transporte, de asegurar la continuidad de su prestación.
SALVAMENTO DE VOTO: (Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta)
Se considera equivocada la decisión
adoptada por la Sala y se afirma que debió declararse la nulidad de la
Resolución 2500 de 2002, por las siguientes razones:
La resolución acusada resulta contraria al
contenido del artículo 29 de la Ley 336 de 1996.
Así las cosas, no observó la Sala que la resolución acusada, como se indica en su objeto y articulado, se ocupa de regular las relaciones económicas entre las empresas de transporte y los propietarios y/o conductores de los vehículos de carga; materia que no guarda correspondencia con el artículo 29 de la Ley 336 de 1996, según se puede apreciar en el texto de éste, que a la letra dice:
“ARTÍCULO 29. En su condición rectora y orientadora del Sector y del Sistema Nacional de Transporte, le corresponde al Gobierno Nacional a través del Ministerio de Transporte formular la política y fijar los criterios a tener en cuenta para la directa, controlada o libre fijación de las tarifas en cada uno de los Modos de transporte.” (subrayas del suscrito)
Es evidente que el articulado de la resolución demandada no es una formulación de política ni fijación de criterios para la fijación de las tarifas en cada uno de los modos de transporte, toda vez que la primera es la indicación de orientaciones y directrices, y los otros son elementos de juicio en procura de la realización de los fines y principios relativos a la materia que allí está precisada. Se trata, entonces de una actividad encaminada a fijar derroteros y cauces generales a las decisiones atinentes al asunto: fijación de las tarifas en cada uno de los modos de transporte, sea la forma que ésta se haga, directa, controlada o libre.
Sin embargo, so pretexto de hacer uso de esa facultad, el Ministerio no ha hecho más que ocuparse de una materia distinta, como es la ya señalada de las relaciones económicas entre las empresas de transporte y los propietarios y/o conductores de los vehículos de carga; luego excedió esa facultad, tal como lo reclamó el actor y, por contera, actuó con falta de competencia sobre la materia.
El Ministro de Transporte carece de competencia para regular, vía resolución, las relaciones económicas objeto de la resolución acusada.
El artículo 115, incisos segundos y tercero, de la Constitución Política establecen en su orden que “El Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos.”, y que “El Presidente y el ministro o director de departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno.”
Aquí la norma es clara al atribuirle la competencia sobre el referido asunto al Gobierno, y no al Ministro de Transporte, lo que implica o incluye al Presidente de la República y se explica por la importancia y trascendencia del asunto en la actividad del servicio público de transporte en general, como quiera que se trata de la relación entre los diferentes sujetos que participan en esa actividad, de la cual dependen la calidad, eficiencia, eficacia y seguridad con que se ofrezca el respectivo servicio público.
La reglamentación ministerial enjuiciada en la sentencia en comento corresponde en un todo a la materia señalada en este artículo 65 de la Ley 336 de 1996, por consiguiente ella debió haber sido adoptada por el Gobierno Nacional quiere decir, mediante decreto reglamentario, el cual es de la competencia del Presidente de la República con la firma del o de los ministros del ramo.
En ese orden, emerge una clara vulneración del artículo 29 de dicha ley, invocado como violado en los cargos de la demanda.”
[…] Artículo 1°. Tabla de
fletes. Las relaciones económicas entre las empresas de transporte autorizadas
y el propietario y/o conductor del vehículo de carga, se regirán por la tabla
contenida en el Anexo 1 de la presente resolución, en la que se establece la
franja de valores mínimos y máximos correspondientes al valor por tonelada
transportada, de acuerdo con el origen y el destino de la carga.
Parágrafo 1°. Por la complejidad del transporte y por sus características
especiales, para los siguientes casos no se aplicará el anexo de fletes: a). Transporte especializado, que
implique la movilización de mercancías peligrosas, carga especial,
extradimensionada o extrapesada. En estos casos se deben tener en cuenta los
costos adicionales que esta actividad implica. En consecuencia, el valor del
flete debe ser igual o superior a lo establecido en el Anexo 1 de la presente
resolución; b). Cuando se efectúe un
transporte de carga por volumen que no ocupa la capacidad total de peso, pero
sí la capacidad volumétrica del vehículo. En estos casos el valor del flete se
liquidará por viaje completo.
Parágrafo 2°. Para los orígenes y destinos no contemplados en el Anexo 1, los
valores serán los que resulten del cálculo proporcional entre los orígenes más
cercanos y los destinos inmediatamente posteriores.
Artículo 2°. Sanciones. El incumplimiento en el reconocimiento y pago de los
valores establecidos en la tabla anexa a la presente resolución, dará lugar a las
sanciones señaladas en las normas legales vigentes.
Artículo 3°. Vigencia. La presente resolución rige a partir del 1o de marzo de
2002 y deroga las disposiciones que le sean contrarias, en especial la
Resolución 888 del 20 de febrero de 2001.
[...]
[2] Según el artículo 1009 del Código de Comercio el flete es el precio que debe pagar el remitente al transportador por gastos que ocasiona la cosa con motivo de su conducción o hasta el momento de su entrega.
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